新型城市化是拉动经济社会发展的重要动力源泉。对于中小城市而言，推动高质量发展既是国家现代化进程的必然要求，也是乡村振兴和城乡融合发展的必然要求。

10月23日，《中国中小城市发展报告》编撰委员会、国信中小城市指数研究院、社会科学文献出版社共同发布了《中小城市绿皮书：中国中小城市发展报告（2020~2021）》（以下简称：报告）。

21世纪经济报道记者注意到，该报告以“聚焦中小城市基本实现现代化”为主题，由总报告、评价报告、分报告、专题篇和案例篇五部分组成。报告对中小城市的内涵和数量进行了系统梳理，对全国38个超千亿元县市进行了深入分析，对中小城市“十四五”期间面临的机遇与挑战进行了重点剖析和全面描绘。

根据报告研究结果，近年来，我国中小城市城市化进程在区域格局上发生了显著变化，呈现“东稳西快”的现状。中小城市及其直接影响和辐射的区域在经济总量上约占全国经济总量的55%，地方财政收入约占全国财政收入的40%。中小城市在空间上星罗棋布、连轴结网，成为国家城市群发展战略在空间格局的重要支点，从而成为城市群和全国经济发展的带动基点和有力支撑。相对于其他城市类型，经济增长速度最快的还是中小城市，也是当前拉动国民经济发展的重要“增长点”。

走差异化发展路径

报告指出，中小城市数量多、分布广、差异大，必须根据不同类型和特点采取差异化的发展战略。

城市群内和邻近中心大城市的中小城市，发展基础相对较好，与中心大城市联系紧密，是城市群发展壮大的重要支点。报告认为，此类中小城市要进一步加强与中心大城市的联系与对接，实现经济社会发展，更好地支撑城市群的发展。

一般而言，不在城市群范围、地处偏远区域的中小城市远离中心大城市和省域城市中心，往往经济发展滞后、基础设施薄弱，属于“经济冷点”。这些中小城市大多位于生态功能区，生态保护的任务艰巨，必须加大生态补偿力度，建立横向生态补偿制度，建立健全中央和地方共同参与和责任分担机制。同时，加快产业发展，择优建设与特色契合的产业园区，由上级财政安排专项转移支付资金，加强交通等基础设施的建设，促进省会城市或区域中心城市某些产业向此类城市转移。

对于明星中小城市而言，由于正确的发展路径、良好的区位条件，在实现第一个百年目标进程中走在了前列。如江苏昆山市坚持创新驱动，成为中小城市的一面旗帜；湖南长沙县创建“两型社会”实现了跨越式发展，成为中部地区的领跑者；成都市双流区统筹城乡发展，辽宁海城市力求四化协同发展，分别成为西部和东北部地区的明星城市。

报告研究指出，这些明星中小城市，要对标国内国际一流，提升产业发展空间，向产业集群化、产业生态化方向发展提升，形成更强的核心竞争力，实现可持续发展，成为基本实现现代化的排头兵和引领者。

相比之下，一些资源枯竭、经济发展停滞、产业升级遇阻、人口持续性减少的收缩型中小城市，则要精准分析，找出原因，因城施策。对于产业基础薄弱的中小城市，要根据当地资源禀赋特点，培育新产业，借力发展；对于人口密度过低的中小城市，则需要优化区划调整，充分发挥主城区规模经济聚集优势，寻找新的突破口和动力源。

此外，特色中小城市也极具代表性。报告认为，特色中小城市，如旅游城市、矿产资源型城市等需要依托特色资源禀赋实行错位发展，重构竞争力。

以旅游型城市为例，旅游型城市首先要牢固树立生态优先、绿色发展的理念，坚持“绿水青山就是金山银山”，在保护生态基础上谋求城市的可持续性发展。其次，要不断丰富产品业态，基于旅游“体验性为主”的特点，实现从景点旅游向全域旅游模式的转变，摆脱过度依靠“门票经济”，推进旅游基础设施建设全域化、公共服务一体化、旅游监管全覆盖，产品营销与目的地推广有效结合，提升产业附加值，带动大旅游产业的发展。最后，针对人们对健康生活追求，推动旅游和健康产业融合发展。旅游城市同时也是自然环境和生态环境质量高的城市，要借助生态优势，培育壮大康养旅游产业，延伸产业链。实现高质量发展。

对于矿产资源枯竭型城市来说，矿产资源是有限的，依托矿产资源发展的城市不可避免地会遇到资源枯竭的问题。报告认为，当前我国资源枯竭型城市转型已取得阶段性成果，但未来的任务仍十分艰巨。矿产资源型城市的核心问题是产业转型，要大力推进传统产业改造升级，加快培育壮大多元并举、多极支撑的产业体系；深度融入城市群、都市圈建设，加强与区域内中心城市的联系与协同，根据城市特点推动城市特色发展，彻底改变资源型产业“一业独大”的格局，增强资源型城市抵御风险的能力，逐步走上可持续发展的良性轨道。

中小城市脱碳面临挑战

报告指出，我国中小城市实现脱碳发展面临较大挑战。一方面，中小城市的经济增长和碳达峰、碳中和问题平衡难度大。另一方面，中小城市“双碳”示范项目成本收益平衡难度大、吸引投资也是未来中小城市实现面临的瓶颈。

“虽然很多中小城市对低碳发展表现出积极的态度和充分的准备，但它们却必须在中长期的低碳发展目标和短期的GDP增长目标之间做出平衡。”报告认为，中国幅员辽阔，数量众多的中小城市之间资源禀赋差异极大。发展经济、扩大就业、提高人民生活水平仍然是广大中小城市面临的首要问题。但是目前高碳产业所占比重比较大，往往会带来较高的化石能源使用和碳排放水平。因此，实现经济增长方式的低碳转型是目前中小城市实现低碳发展的一大重要挑战。

在中小城市推进碳达峰、碳中和过程中，示范项目的建设十分重要。但是，这些示范项目建设与实施也存在成本和收益平衡的问题，项目巨大的投入成本与其前期运行带来的微薄收益存在突出的运营矛盾。虽然这些示范项目具有较好的社会效益，但实际成本和效益，以及巨大的硬件投资导致了较高的资金压力。示范项目的可持续运营压力大，存在相关设施闲置荒废的风险。

当前，中小城市也面临大城市高碳产业的转移诱惑。随着大城市碳减排的压力越来越大等问题，企业碳成本快速上升。这将迫使许多企业逐步搬迁到中小城市。这些从发达城市搬迁来的产业，大部分属于能源、原材料初级加工业等，其中有很多都是高碳排放量的产业，但在经济增长的强烈需求下，很多中小城市有内在动力利用相对低廉的生产要素价格和优越的资源禀赋承接转移来的高碳产业。但是，这些高碳产业的转移也为中小城市的低碳发展带来严峻挑战，如何在吸纳这些产业的同时实现这些产业的脱碳改造，这是中小城市要面临的又一挑战。

报告进一步指出，中小城市低碳发展的顶层设计往往较缺乏，脱碳路径不清晰。目前，对于大城市低碳发展讨论的比较广泛，但对中小城市的低碳规划少。现有城市碳达峰、碳中和路径研究适宜于大城市低碳转型场景。但中小城市的基础建设水平、城市规模、资金投入和经济产业发展现状与大城市的差距较大，这些规划设计在中小城市的适用性不强，双碳路径无法有效对接中小城市的发展实际，也无法指导中小城市低碳发展战略。

此外，由于公众缺少积极参与，企业等其他利益相关者缺乏对低碳城市建设各个环节和领域的关注和监督，造成城市的低碳建设推进缓慢，缺乏针对性和适用性。除去加强对低碳城市建设的宣传和激励政策，中小城市还需要探索更多吸引公众积极参与的有效措施，这也是目前我国中小城市需要进一步进行加强的地方。