2021年12月31日，21世纪经济研究院碳中和课题组发布《中国净零碳城市发展报告（2021）》（以下简称“报告”）。其中，深圳高居榜首，北京、广州、上海排在2、3、4名，一线城市包揽前四，成都、杭州、武汉紧随其后，单项指标亮眼。

为了评估重点城市的低碳发展水平，及其在不同维度表现出来的减碳潜力，还有目前仍存在的短板，21世纪经济研究院选取了22个城市作为样本进行考察，包括北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、厦门、杭州、宁波、苏州、青岛、武汉、昆明、沈阳、大连、南京、合肥、济南、长沙、成都、西安和郑州，绝大部分为三批低碳试点省市。这些城市的经济发展水平较高，在全国城市GDP排行榜中大多位居前列，过去10年间大多处于人口净流入状态。

在22个城市净零碳发展水平总排行中，深圳以较大优势高居榜首，北京、广州、上海、成都、杭州、武汉、合肥、南京、沈阳分列第2-10名，一线城市实力强劲，成都、杭州、武汉等不容小觑。从地域分布来看，东部沿海城市占绝对优势，中西部城市整体排名靠后，反映出城市发达水平与净零碳发展水平密切相关。

报告探讨了创造一个净零碳的未来城市，地方政府需要做出哪些努力，并且有针对性地为城市的绿色低碳转型决策，提供了制度建设和重点领域措施两个层面的多项建议。

在“双碳”目标约束下，中国城市竞争力格局或迎来新一轮洗牌。尽早实现净零碳发展的城市，将引领中国未来发展的潮流，重新书写城市发展的逻辑。

城市是实现碳中和的主体

政府间气候变化专门委员会（IPCC）2021年发布的第六次评估报告指出，要避免全球进一步变暖，各国必须推行“净零计划”。“净零”并不是指完全零排放，排放仍不可避免，但要尽量减少到“接近零”，同时通过清除、吸收等方式从大气层去除温室气体，平衡和抵消人为造成的温室气体排放，以达到净值为零的排放量。

许多国家已经提出了实现净零排放的时间表，在中国，更广为人知的说法是“碳中和”。12月8日至10日举行的中央经济工作会议指出，要正确认识和把握碳达峰碳中和。“双碳”目标的实现路径更加明晰，但是，在中国当前的治理结构中，什么是实现碳中和的主体？

住房和城乡建设部原副部长、中国城市科学研究会理事长仇保兴认为，碳中和必须以城市作为主体。联合国开发计划署首席经济学家乔治·罗纳德·格雷也认为，城市是气候行动和绿色增长的前沿阵地。

科技部前副部长、国家气候变化专家委员会名誉主任刘燕华指出，低碳城市是可持续发展的内生动力和低碳转型的引擎，有巨大的国际合作空间。

城市是造成气候变化的主要因素，人类的能源消费和造成的二氧化碳排放都主要集中在城市区域。根据联合国人居署的统计，城市消耗了全世界78%的能源，超过60%的温室气体排放来自城市地区。

城市也是开展碳减排行动和实施低碳发展战略的主阵地。以城市为主体探索减碳路径，很大程度是一种自下而上的方式，这与自上而下的行政任务分解形成了互补。中国的城市管辖范围除了城市建成区之外，还包括农村、原野以及空地等，在这样相对广阔的管辖范围内，城市可以布置碳汇、可再生能源生产基地等，使得碳中和路线图得以更好地执行。

与许多发达国家相比，中国仍处于工业化和城镇化的推进过程中，2020年，全国常住人口城镇化率达63.89%，城市数量达687个，城市建成区面积达6.1万平方公里。

尽管城市拥有很多共性，但中国地域辽阔，各地产业结构、资源禀赋、发展阶段不同，区域差异明显。有的城市已经基本完成工业化的进程，有的仍然在工业化的中后期；有的经济发展与碳排放呈现出脱钩迹象，有的仍对高耗能产业依赖性较强；有的实现了高度城镇化，有的则尚有较大的城镇化率提升空间；有的自然地理条件突出，可再生能源丰富，有的能源供应主要靠外地调入。这些将导致不同城市低碳发展的路径及工作重点存在较大差异。

自2012年以来，中国启动了3批共87个低碳省区和低碳城市试点，在中国的碳达峰、碳中和进程中，它们必将扮演更重要的角色。一些城市已经明确提出了率先实现碳达峰的时间表，甚至部分城市正在以特定的方式探索深度脱碳路径，为迈向“净零碳城市”打下基础。

净零碳城市评价指标体系

21世纪经济研究院在三批低碳试点省市中，选取了其中的一线、新一线城市、计划单列市，以及部分重点省会城市作为研究对象。需要说明的是，陕西省为低碳试点地区，故纳入其省会西安，郑州并不在低碳试点范围内，但作为重要的区域中心城市纳入研究样本。

依据低碳发展理念和高质量发展的要求，报告构建了净零碳城市指数，从多个维度对选中的22个城市的净零碳发展水平进行评价，共设城市发展质量、能源与排放、绿色交通、“十四五”政策目标四个一级指标，下设9个二级指标，32个三级指标。还增设信息披露指标，考核各城市的排放与能耗信息披露状况。

在碳达峰、碳中和的目标下，城市面临着在减少碳排放和经济发展中找到最佳平衡点的挑战。城市的碳中和路线图必须具备“安全韧性”的特点，兼顾能源转型与能源供应的稳定性，兼顾旧产业的退出、改造和新产业的接续，兼顾新技术的可靠性和成本的合理性。

深圳总排名遥遥领先，成都单位GDP能耗最低

在22个城市净零碳发展水平排行中，深圳、北京、广州、上海、成都、杭州、武汉、合肥、南京、沈阳位列前十。

四大一线城市在部分指标上有独特的优势。其中，排名第一的深圳在9项指标上高居榜首，包括2020年城镇化率、2020年单位面积GDP产出、城市绿化覆盖率、新能源汽车保有量/机动车、百人新能源汽车保有量、每万人拥有公共汽（电）车数量、绿色出行比例等。在其他指标方面，深圳也都几乎保持前三水平。可以看出，深圳在保持经济、人口快速增长的同时，在绿色发展质量、能耗与排放、绿色交通方面也表现出色。

深圳在生态环保、绿色低碳发展方面的多年布局，已经在不少领域显现出优势。深圳能在生态环境保护政策方面走在全国前列，这与其具备特区立法权有很大关系。一直以来，如何兼顾发展与绿色是深圳探索地方环保政策体系的重点内容，生态发展很早就成为深圳的发展战略。

2010年成为全国首批低碳试点城市后，深圳进一步采取了一系列政策措施，从源头到末端展开行动，包括交通、建筑、产业、能源结构、碳市场等各个方面。这一阶段，已经大致完成了生态环境保护治理政策体系搭建的深圳，开始在各个细分领域进行更具针对性、更具精度深度的推动。

在总体排名中，成都紧随四大一线城市，取得了第五名的成绩。成都在能源与排放指标上处于领先地位，这也是总排名达到第五的主要原因。

报告将能源与排放作为评价体系的核心，旨在督促城市进行更大力度的减排，进一步向绿色低碳转型。从评价结果来看，成都在22城中单位GDP能耗和人均能耗均为最低，在这两项上超过了深圳。

成都2019年万元GDP仅消耗0.109吨标准煤，人均能耗1.19吨标准煤，在所有22城中表现最好，两项指标都不到天津和济南的五分之一。沈阳（0.164吨标准煤/万元）和深圳（约0.17吨标准煤/万元）排在单位GDP能耗的二、三位。

成都经济已连续多年保持高速增长，其中第二产业增速最高。一般来说，随着城市产业结构不断转向第二产业，必然带来大量的能源需求和消耗。2019年以来，成都市就开始大力推动能耗“双控”政策实施，还统筹编制了市区两级温室气体清单和应对气候变化专项规划。成都自2017年开始发布城市级绿色低碳发展报告，是全国首个发布此类报告的城市。成都还在加快构建以绿色空间、绿色建筑、绿色交通为支撑的低碳城市体系。成都在产业结构上也做了相应的低碳布局，将目光投向电子信息产业、生态环境产业和新技术产业等。

在城市绿色发展质量指标方面，东南沿海城市明显好于其他城市，大连排名第一，广州、杭州、厦门、深圳、南京、成都、武汉、苏州、长沙位居第2-10名。在22个城市中，大多数森林覆盖率超过24.1%，杭州森林覆盖率最高，达到了66.9%，长沙、重庆、昆明、大连、北京、厦门和广州分列2-8位，森林覆盖率均超过了40%。

在废物处置方面，净零碳城市总排名前十的城市表现都相当亮眼。排名前十的城市全部在2020年垃圾无害化处理率上达到了100%，而在2020年污水处理率方面，哪怕排在第十的沈阳也达到了95.65%。除了北京、合肥和沈阳在2020年一般工业固废综合利用率这一项上相对较弱，其他7个城市均保持在87.4%以上的水平，远高于55.9%的全国平均水平。

昆明在22城中，是唯一一个2020年全年空气质量优良率达到100%的城市。南方城市的空气质量相比北方有一定的优势，深圳、宁波、杭州、重庆和广州均在90%以上，北方城市中只有大连表现较好，达到了90.7%。

“十三五”期间单位GDP能耗降低与单位GDP二氧化碳排放降低水平，体现了城市节能减排的成效，也为城市未来减排提供了有力支撑。“十三五”期间，济南单位GDP能耗下降35.8%，为22城中降幅最大的城市，郑州（28%）、杭州（25%）、北京（24%）、昆明（24%）、西安（24%）分别排在2-6位。单位GDP二氧化碳排放降低方面，武汉以40%位居第一，济南（32%）排在第二，郑州以30%排在第三。厦门则以22%的非化石能源占一次能源比例排在所有公布数据城市的第一位。武汉在“十三五”期间单位GDP二氧化碳排放降低和非化石能源占一次能源消费比重两项上表现优异。

单位GDP电耗是衡量一定时期内电力能源利用效率的重要指标。在22城中，北京万元GDP用电量仅为315.77千瓦时，优势最明显。长沙以326.07千瓦时/万元排在第二，深圳（355.38千瓦时/万元）位列第三。而天津和宁波的单位GDP用电量均超过了600千瓦时，在22城中表现欠佳。

长沙机械制造等第二产业发展较快，但并未因此大幅增加单位GDP用电量。近年来，长沙经济保持快速增长，经济总量在2017年超过万亿元，同时在保障绿色低碳发展方面也取得显著成效。“十三五”期间，长沙以年均3.0%的能源消费增速支撑年均7.8%的经济增长，单位GDP能耗累计降低20.36%，单位GDP碳排放累计下降20%以上，超额完成能耗“双控”和碳排放强度下降目标任务。

在人均用电量方面，西安为3204.07千瓦时/人，在22城中最低。苏州则为11949.64千瓦时/人，在22城中人均用电量最高，宁波为8848.89千瓦时/人，厦门为8180.62千瓦时/人，苏州、宁波和厦门三市成为为数不多的人均用量超过8000千瓦时/人的城市。

交通领域的碳排放占全国终端碳排放的15%，对城市的低碳发展影响重大。四大一线城市在绿色交通方面优势非常明显，尤其是深圳，在公共交通和机动车方面均处于领先地位。相比之下，其他城市的表现就显得差强人意，特别是在新能源汽车保有量和人均乘坐轨道交通次数上，与一线城市相差甚远。

深圳新能源汽车保有占比和百人新能源汽车保有量均在22城中最高，处于绝对领先地位。其中，深圳2020年百人新能源汽车保有量达到2.73辆。紧随其后的就是北京和上海，2020年百人新能源汽车保有量在1.7-1.9辆之间。

上海的2020年新能源汽车保有量在全国第一，新能源汽车占比接近10%，在22城中仅次于深圳的13.5%。北京的百人新能源汽车保有量虽然较高，但是较大的机动车保有量基数使得新能源车的占比低于上海，比广州的6.3%稍低。

2020年，广州人均乘坐轨道交通次数最多，上海、北京和深圳分列2-4位。截至2021年6月，上海轨道交通运营里程数在全国最长，达到875.93km，北京位居第二，为799.1km。但是由于上海和北京人口众多，导致人均轨道里程数低于南京，上海和北京分列二、三位。

在公共汽（电）车方面，截至2020年末，深圳每万人拥有21.99辆公共汽（电）车，在22城中排名第一。厦门虽然排名第二，但每万人拥有公共汽（电）车数量为12.42辆与深圳几乎相差了一倍。北京为10.94辆/万人，排在第三。

“十四五”是推动“双碳”目标落地的关键时期，相关政策的实施落地会对城市净零碳发展产生深远影响。各地“十四五”政策目标相对均衡，武汉碳达峰目标时间最早。目前，武汉在所有明确提出碳达峰目标的城市里最为领先，提出到2022年全市碳排放量达到峰值。上海提出碳达峰目标较早，争取提前5年在2025年达峰。

根据各城市的“十四五”规划，大部分城市到2025年空气优良率变化不大，有的城市目标还出现了不升反降的现象。

在新建民用建筑中绿色建筑的比例方面，苏州和济南的目标均是100%，为22城最高，广州90%排在第三。在该项指标中，很多城市未公布目标计划，可能存在对绿色建筑不够重视的情况。

在“十四五”期间单位GDP的二氧化碳排放降低方面，南京明确了到2025年单位GDP二氧化碳排放量降低20%的目标，高于国家18%的目标，西安降低12%的目标明显低于国家目标，可能存在减排较为困难的情况，其余城市均为达标。天津和西安明确“十四五”期间单位GDP能耗降低达到15%，高于国家目标，其余地区均为达标。

有4个城市公布了“十四五”期间非化石能源占一次能源消费比重的目标，最高的为北京，计划达到14%，其余为苏州（12%）、南京（12%）以及上海（8%）。

在政策方面，部分城市存在信息披露不完全，目标不明确的情况。随着《2030年前碳达峰行动方案》等顶层设计的出台，各城市需要根据自身的城市类型加快出台城市碳达峰行动方案，明确减排降耗目标。

中国城市如何迈向净零碳

2021年是“双碳”目标开始切实推进的第一年，同时也是颇具“实验性”的一年。这一年，对于地方政府而言，不仅要面对中央层面不断推出的各项目标任务，也要面对这些改革目标在实施层面带来的挑战。

这一年，一些与低碳转型有关的问题陆续暴露，尤其是在“双碳”政策的落地过程中存在“一刀切”、“运动式”减碳等问题。因此，尽早正确认识“双碳”目标，完整准确地将其体现在地方政策制度体系和政策执行过程中，是各地首先要做的工作。

对于各大城市而言，要实现净零碳发展，除了要正确认识“双碳”目标，还要迅速采取行动。如何行动？报告有针对性地提出了若干政策建议。

在制度建设层面，报告首先建议尽快推进地方立法。从报告的研究结果来看，深圳在众多方面都走在前列，这很大程度上与其具备特区立法权、“早布局早立法”有关。深圳市的绿色政策可以追溯至40年前，经历了相当典型的几个阶段。

其次，尽快建立地方考核与行业标准体系。北上广深四大一线城市的净零碳发展水平排名总体靠前，这些城市行业标准的制定出现精细化趋势。目前，行业领域细分趋势越来越明显，笼统的行业标准的制定很难在实践层面上发挥引导作用。

第三，科学规划能源利用。2021年以来，部分地方发生了能源供应不足的问题，影响到经济的正常运行。对于城市来说，更加科学规划能源消费总量控制措施，可以更好地平衡协调生产生活需求与低碳转型之间的关系。

第四，尽早摸清碳排放家底。碳排放方面数据的粗放、缺失和滞后，将影响到考核机制、资源规划利用、标准制定，甚至地方政策制定过程中的把控和判断。

第五，提升信息公开水平。从报告的指标体系构建过程中来看，目前部分城市的信息公开程度不足问题严重。此外，不少城市公开数据的口径与精确程度也存在问题。

在重点领域措施落地层面，报告也提出不少有针对性的建议。

一是建议设立碳排放专项基金，引领撬动市场资金。实现“双碳”目标，需要大量资金的投入，这离不开市场力量的参与，设立碳排放专项基金则有利于撬动市场资金。

二是建议加强生态系统碳汇能力建设。城市需要加强生态系统建设，不断增加森林面积和蓄积量，加强生态保护修复，增强草原、绿地、湖泊、湿地等自然生态系统固碳能力。

三是建议加速健全绿色低碳循环发展的消费体系。各大城市需促进绿色产品消费，加大政府绿色采购力度，扩大绿色产品采购范围。加强对企业和居民采购绿色产品的引导，鼓励采取补贴、积分奖励等方式促进绿色消费。

四是建议加强净零碳园区、工程的建设。有条件的城市应率先进行园区、街区或重点工程、项目净零碳示范，先行先试为更多城市积累可复制的经验。在净零碳园区等建设过程中，需要充分发挥市场主体作用。

五是建议进一步开展全民行动。近年来，政府不断加强引导，鼓励企业与公民积极行动，全民应对气候变化的意识不断提升，但仍需进一步形成全社会参与绿色低碳发展的格局，人们生活习惯的改变，将为城市净零碳发展乃至全国实现碳中和做出贡献。要调动全民参与绿色低碳的积极性，需要为民众参与减排提供更便利的平台和服务，这考验着城市管理者的智慧。