21世纪资管研究院唐曜华 实习生邸若禹 特约作者范一鸣  刚刚过去的2021年，银行业处罚力度再创三年新高！银保监会、人民银行、外管局共开出5205张罚单，合计罚没25.9亿元，2831家银行机构被处罚，其中农商行和国有大行罚单数居前，股份制银行受罚金额最大，超8亿元受罚金额占银行总体罚没金额比例超过30%。

从机构处罚力度来看，2021年有8家银行合计罚没金额过亿，其中，中国银行以1.49亿的合计罚没金额排第一，工商银行以1.46亿的合计罚没金额排第二，华夏银行排第三。

从处罚案由分布来看，信贷管理、反洗钱、配合监管、结算与现金管理、员工行为与案防领域罚单数居前。此外，房地产相关违规行为、理财业务等领域也成为2021年受罚“重灾区”，2021年房地产相关罚单数量猛增超过1倍，重罚资金违规流入房地产领域。理财业务则为大额罚单重罚的重要领域之一。

本报告由南财智库-21世纪资管研究院联合极客合规发布，以下为报告正文。

一、2021年银行业处罚情况概览

21世纪资管研究院与极客合规根据极客洞察及公开数据统计显示，2021年，银保监会、人民银行、外管局网站公示的银行罚单共计5205张，罚没金额共计25.9亿元，共处罚机构2831家，处罚个人3587人。

从近三年罚单数量来看，在经历2020年罚单数减少后，2021年罚单数量再次上升。2021年度内各季度罚单数量分布较为均匀，反映出监管一直保持着较高的处罚力度。

2021年，受罚银行机构数量与前两年相比保持平稳，而受罚个人数相比前两年有了较大幅度的增长，反映出监管严肃问责，增强惩戒震慑效果的态度。

 从罚没金额来看，2021年监管机构对银行总体的罚没金额达到25.9亿元，较2020年增加了23.8%，创下近三年新高。

二、银行业处罚地区分布

统计显示，2021年，银保监会机关对银行机构开出32张罚单，罚没金额82876万元，占银行总体处罚金额的32%，平均单笔罚单高达2589万元，是处罚力度最重的监管机构。与往年相比，银保监会机关的处罚力度持续升级。

2021年，人民银行总行开出30张罚单，罚没金额4614万元，与2020年相比保持稳定。2021年平均单笔罚单金额154万元，较2020年有小幅下降。

根据极客洞察银行监管处罚数据及公开数据统计显示，2021年，全国共31个省/市/自治区的银行受到监管处罚（包括银保监、人民银行、外管局分支机构），罚单数量5143张，罚没金额171698万元，综合来看，山东、浙江、福建省属于罚单多且罚金重的强监管省份。

三、各类型银行处罚情况概览：股份制银行受罚最重

经过21世纪资管研究院与极客合规对各类型银行的受罚情况进行整理分析，从罚单数量来看，农商行和国有大行罚单数超过1000，受罚较多；从罚没金额来看，股份制银行受罚超8亿元，占银行总体罚没超过30%，受罚最重。

（说明：为方便对比，将开发性金融机构纳入政策性银行统计，将农村信用社、农村合作银行、农村资金互助社等农村中小金融机构合并统计）

四、2021年银行业处罚机构排名及案由分布：8家银行合计罚没金额过亿

2021年共有8家银行合计处罚金额过亿， 其中中国银行以1.49亿的合计罚没金额排第一，工商银行以1.46亿的合计罚没金额排第二，华夏银行排第三。

从中国银行2021年的处罚案由分布来看，其在信贷管理、运营管理、反洗钱、结算与现金管理、配合监管、国际业务领域罚单数量较多，此外，员工行为与案防、内控合规等领域处罚也不少。中行共有14张罚单罚没金额超过100万，其中有6张因违法反洗钱法被人民银行处罚，还有不少罚单为涉房罚单。

工商银行2021年处罚数量排第一、第二的案由同样分别为信贷管理和运营管理，排第三的案由为员工行为与案防，此外银行卡业务、结算与现金管理、配合监管、理财业务的罚单也不少。相比其他行，2021年工行员工行为与案防方面的处罚明显偏多，出现了多起案件，比如员工挪用拆迁款、员工多次参与民间借贷并收取利息，以及员工利用职务便利侵吞、截留公款等，因员工行为管理不到位收到多个罚单，暴露该行在员工行为管理方面的不足。

华夏银行除了信贷管理领域罚单较多以外，被处罚较多的还有理财业务、票据业务和不良资产处置等。该行收到的最大一笔罚单合计罚没金额达9830万，主要处罚的就是理财业务方面的违规行为。华夏银行以多种方式掩盖信贷资产质量也受到了不少罚单，包括发放贷款承接本行逾期贷款、以贷款承接形式掩盖信贷资产质量以及违规办理续贷、展期等方式掩盖风险，处置不良资产方面则涉及违规挪用信贷资金收购不良资产、未采用公开方式开展不良资产转让业务等违规行为。

五、超大额罚单分析：8张罚单罚没金额超5000万 

除了上述原因外，出现5000万以上超大额罚单也是中国银行、工商银行、民生银行、华夏银行等银行合计罚没金额居前的原因。

据南财智库-21世纪资管研究院统计，2021年银行业1000万元以上的大额罚单数量多达20张，其中5000万元以上的超大额罚单有8张，1000万元到5000万元的罚单有12张。

2021年民生银行再次领到了年度最大罚单，单笔罚没金额达到约1.15亿，其次是华夏银行，单笔罚没金额达到9830万元。渤海银行则领到第三大罚单，单笔罚没金额9720万元。

从上图8张5000万以上超大额罚单来看，除了中国进出口银行7345.6万的超大额罚单以外，其他7张超大额罚单均涉及理财业务违规，具体涉及理财产品相互交易、理财产品调节收益、自营贷款承接本行理财融资、使用理财资金偿还本行贷款、违规使用自营资金和理财资金购买本行转让的信贷资产、自营业务与代客业务未有效分离等违规行为。民生银行、华夏银行、招商银行、工商银行、浦发银行等银行的上述大额罚单均主要重罚理财业务违规行为。此外超大额罚单中被处罚较多的案由还有违规给开发商提供融资、信贷资金或者理财资金违规流入房地产领域、违规转让不良资产、内控管理不到位等。

【案例1：民生银行领最大罚单，超过一半与理财业务有关】2021年7月份，民生银行领到一张罚没金额高达1.15亿元的超大额罚单，涉及多达31项违规行为，其中有16项违规行为与理财业务有关，民生银行主要存在理财业务整改不到位、理财产品间相互交易调节收益、违规调整理财产品收益、使用内部账户截留理财产品浮动管理费收入和承接风险资产等违规行为。此外，民生银行不配合监管部门调查，监管发现问题屡查屡犯，也因此收到了2021年银行业单张罚没金额最大的罚单。

【案例2：渤海银行大额罚单涉及违规向房企融资】渤海银行于2021年5月份收到一张罚没金额9720万元的超大额罚单，渤海银行处罚内容涉及比较广，主要涉及违规给房地产企业提供融资、关联交易未按程序审批、自营业务与代客业务未有效分离甚至为代为推介的信托产品到期兑付提供流动性支持，以及理财业务也存在诸多违规行为等。

其中违规给房地产企业提供融资包括违规向资本金不足的房地产项目发放贷款、违规向四证不全的房地产项目发放贷款、违规通过同业投资或理财募集资金为四证不全的房地产项目提供融资、向房地产开发企业发放流动资金贷款、房地产开发贷款授信金额超过项目备案总投资等违规行为。

数据显示，2021年上半年，渤海银行房地产贷款占贷款总额的比例为9.59%，个人住房贷款比例为18.87%，合计房地产贷款占比高达28.46%。房地产不良贷款从2020年末的23.85亿元增长至36.96亿元，增幅高达54.97%。

渤海银行2021年还因发生一起28亿存款被莫名质押的案件而被外界高度关注，据媒体报道，济民可信下属两家子公司存入渤海银行南京分行的28亿元存款，被用于为另外一家与自己毫无关系的公司——华业石化南京有限公司（以下简称“华业石化”）提供票据融资担保。作为储户，该集团在8月19日发现存款遭莫名质押后，立刻与渤海银行南京分行联系并交涉，并要求银行方面切实保障储户合法权益、确保储户资金安全。几番交涉无果后，济民可信于9月3日向无锡警方报案。随后监管部门介入调查，目前监管部门正在进行违规事实认定和证据固化等，渤海银行或面临处罚和问责。

 六、2021年银行业处罚案由分布：信贷管理、反洗钱、配合监管领域罚单数居前

在2021年的9217个处罚案由中，信贷管理领域案由数依然是最多的，有3551个案由，占到总数的38.53%，较之前一年的2901张增长了22%，占比也比去年增长了近三个百分点。反洗钱领域案由数和去年一样位居第二，达到1460张，占比15.84%，数量较上一年大增50%；占比也由去年的12%增至15.8%。配合监管、结算与现金管理、员工行为与案防、公司治理领域的处罚案由也不少，分别为752、599、460、423个。

近年来信贷管理方面的案由数呈逐年上升的趋势，且年年的占比都是大头。其总数由2018 年的2752个到2019年的2773个，再到2020年的2901个，直到2021年突破了3000达到了3551个；不单是总数在增长，增速也在逐年变快，由2019年的0.7%到2020年的4.6%，最终在2021年激增至22%。

七、监管重罚领域分析

1、信贷管理领域：互联网贷款管理不规范为新增处罚重点

21世纪资管研究院与极客合规对2021年度银行监管罚单进行案由拆解与分析后发现， 2021年信贷管理领域相关案由在罚单中出现3551次。其中， 贷款三查不到位/不尽职（450次） 、违规发放贷款（411次）、贷款未按约定用途使用/用途不合规（406次） 、贷款/授信管理不到位（308次） 、贷款资金违规流入房地产市场/土地储备领域（305次）为受罚次数最多的前五名案由。

总体而言，监管机构针对信贷管理的处罚包含了贷前调查、审查审批、担保管理、贷款发放、贷后管理等全流程，反映出监管在信贷管理中尤其关注全流程管控规范与尽职履责。具体来看，针对贷款资金用途的相关问题是处罚的重灾区，同时，互联网贷款的相关问题也是今年监管较为明显的新增处罚案由。

1）信贷资金被挪用问题是监管处罚重灾区

2021年，无论从银行业总体进行统计，还是从国有大行、股份制、城商行等各类型银行进行统计，分析结果都反映出，信贷资金被挪用相关的案由受罚最多，此类案由中比较典型的案由包括“贷款未按约定用途使用/用途不合规”、“贷款资金违规流入房地产市场/土地储备领域”、“信贷资金被挪用于股市等资本市场或购买理财产品”、“信贷资金被挪用于归还贷款/利息/银行承兑汇票垫款/为信贷类业务提供质押担保”、“信贷资金回流借款人/关联人账户”等。

可以看出，信贷资金是否按照规定的用途使用，既是监管的重点，也是银行管理的难点，从处罚案由可以看出，信贷资金的违规去向主要是房地产、股市等资本市场，以及偿还贷款等几个方向，建议银行在日常经营与管理自查中重点关注与管控。

2）互联网贷款管理不规范是本年新增处罚重点

互联网贷款管理不规范案由于2020年11月首次出现，2021年该案由受罚19次，在8个月中出现，跃升为监管处罚频度较高的案由之一。

从受罚机构来看，主要是国有大行、股份制银行、城商行、民营银行受到互联网贷款方面的相关处罚，分布于河南、黑龙江、内蒙古、山东、陕西、云南、贵州、重庆多地，典型的具体案由见下图：

2、配合监管领域：阻碍监管检查、屡查屡犯被重罚

监管机构实施有效监管的重要前提之一是银行对于监管要求的配合和执行程度。近年来，针对配合监管相关的罚单在逐年增多，2021年，配合监管已成为银行受到处罚的核心领域之一，银行应切实加以重视与管理。

配合监管领域的典型案由包括 “未按规定向监管提供资料或报送信息（不及时/错报/漏报)”、“向监管机构提供虚假/隐瞒重要事实的资料”、“超过期限或未向人民银行报送账户开立/变更/撤销等资料”等。

1）未按规定向监管提供资料或报送信息（不及时/错报/漏报)

向监管提供资料的不及时，甚至错报、漏报，较易造成监管对于银行的真实情况产生误判，并引发监管偏差。今年监管机构共开出包含该案由的罚单243张，涵盖了国有大行、股份制银行、城商行、农商行等各类银行。表面来看此类罚单只是配合问题，不属于业务风险，但其较易成为监管机构对各银行机构开展监管评级时的扣分依据，建议银行加强重视程度。

2）阻碍监管检查监督、监管意见整改不到位

2021年6月7日，中国银保监会发布关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知（银保监发〔2021〕17号），要求各银行保险机构深入挖掘业务问题背后的内控合规缺陷，明确风险控制点、控制要求和应对措施，完善激励机制设计。开展屡查屡犯问题集中整治，确保2021年各类屡查屡犯问题发生率显著低于2020年。

2021年的千万级大额罚单中，除业务违规问题外，同时囊括了阻碍监管检查、整改不到位、屡查屡犯等案由，印证了监管机构惩治屡查屡犯问题的严肃态度。典型的具体案由见下图：

3、房地产相关处罚猛增超过1倍：重罚资金违规流入房地产领域

伴随房地产调控加码，2020年底央行与银保监会出台《建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，将银行业金融机构划分五档，分档设定房地产贷款占比上限以及个人住房贷款占比上限的两道红线，严控银行房地产贷款比例。该政策于2021年正式开始实施。2021年尤其是上半年，多地排查信贷资金是否违规流入楼市，个人经营贷、个人消费贷等成为排查的重点。因此2021年处罚信贷资金违规流入楼市的罚单数量也出现大增。

据南财智库-21世纪资管研究院统计，2021年房地产相关罚单共有468张罚单，相比上一年大增102.6%，增加超过一倍！其中累计出现次数最多的处罚案由为贷款资金违规流入/被挪用于房地产领域，共出现260次，“违规发放房地产贷款/违规给房企融资”共出现129次，“房地产相关贷款审查/发放/管理不审慎/不尽职”共出现45次。

可见2021年银行涉房违规行为中最严重的违规行为是贷款资金违规流入或者被挪用于房地产领域，也是监管2021年排查的重点，这跟房地产去金融化的大政策方向也保持一致。

其次违规给一些未达到条件的房企或项目提供贷款的现象也比较突出，包括开发贷款和个人按揭贷款，比如违规向资本金比例不达标/资本金不足/四证不全等的项目发放房地产开发贷款的罚单就有38张，向未竣工验收/未封顶的楼盘发放按揭贷款的罚单有14张。

一些银行甚至被开发商通过办理假按揭套取信贷资金，2021年处罚办理假按揭贷款的罚单共有16张，办理假按揭的银行有中国工商银行德宏分行、中信银行昆明分行、江西银行九江分行、上饶银行玉山支行等9家银行分支机构。上饶银行玉山支行不但发放假按揭贷款，甚至还出现假首付。

在房地产贷款受集中度管理政策限制后，银行绕开政策限制通过各种变通方式给房企提供贷款也被处罚了，比如借道/借名发放房地产贷款/变相为房企融资、通过非房地产科目发放房地产贷款，甚至还有银行瞒报房地产贷款数据或报送数据不真实等均被处罚。

从涉房罚单数量来看，2021年涉房罚单数量最多的银行为农业银行，共有41张涉房罚单，处罚较多的案由为贷款资金违规流入/被挪用于房地产领域以及违规发放房地产相关贷款。涉房罚单数量第二多的银行为工商银行，有38张涉房罚单，其次是建设银行以32张涉房罚单排第三。

4、公司治理领域：重罚违规关联交易

公司治理是一个大的管理概念，涵盖了三会管理、股东股权管理、董监高人员管理、关联交易管理、绩效薪酬管理等多个方面。监管针对公司治理的罚单也较为庞杂，整理2021年的相关罚单可以看出，董监高人员任职资格管理、关联交易管理相关问题受罚最多。

1）董事（理事）及高管任职资格未经监管核准

董监高人员未获得监管的任职核准问题，以往主要在中小银行、地区性银行中出现，但在2021年，国有大行、股份制银行也都出现了此类问题，说明监管对于任职资格的审核不是走过场，有更为严格的趋势，年中也曾经爆出过某国有大行的分行副行长任职资格被取消的情况，原因是未如实报告拟任人员存在不良贷款责任认定复议等情况。针对监管趋严的管理态势，银行也应更严格的管理本行各级管理人员的任职资格。

2）关联交易管理相关问题

无论从银行业总体来看，还是从国有大行、股份制银行、城商行、农商行等各类型银行来看，与关联交易管理问题相关的案由受罚次数均排名靠前，反映出关联交易管理是公司治理中受罚最重的子领域。

关联交易相关罚单中的典型案由包括“关联交易不合规/管理不到位”、“关联交易的审议审批程序不合规”、“向关系人发放信用贷款”、“关联方授信余额超监管比例”等。

总体来看，关联交易的管理机制、管理流程、关联方授信、关联方贷款发放等都是监管的管控重点，尤其这几年银行业爆发的恶性风险事件往往伴随着公司治理实效的问题，部分中小银行大股东通过关联交易和利益输送等方式侵害银行利益，造成重大负面影响。

2021年，银保监会分四批次向社会公开重大违法违规股东名单，并发布《银行保险机构大股东行为监管办法(试行) 》（银保监发〔2021〕43号）、关于进一步加强银行保险机构股东承诺管理有关事项的通知（银保监办发〔2021〕100号），对股东资质、股东行为、关联交易管理等提出规范要求，建议银行加强重视程度与管理力度。

5、理财业务大额罚单频出，督促银行理财回归代客理财本质

2021年理财业务被处罚案由数涉及到39个，共出现183次，其中出现次数在10次及以上的一共有5个案由，依次是：违规开展理财投资、违规调整/调节理财收益、理财销售不合规、理财资金未真实投资用于指定投资对象、未按照销售文件约定及时和准确地进行信息披露。主要涉及以下几方面的违规：理财业务未与自营业务相分离、理财产品之间相互调节收益、违规提供承诺或担保、理财资金投向违规、销售环节违规等，具体来看：

（一）理财业务未与自营业务相分离，包括：代客业务与自营业务未有效分离、理财资金对接本行自营资产、自营贷款承接本行理财融资、使用理财资金偿还本行贷款或购买本行转让的信贷资产，以及未对理财产品单独管理、单独建账、单独核算等。

（二）理财产品之间相互调节收益，比如理财产品之间未分离/相互交易、理财资金直接或间接投资于本行或其他银行业金融机构发行的理财产品等。

（三）违规提供承诺或担保，比如对销售非保本理财产品违规作出盈亏承诺/以误导方式违规销售理财产品、理财资金违规向地方政府提供融资并要求地方政府担保等。

（四）理财资金投向违规，包括理财资金违规投资高风险资产、理财资金违规给房企提供融资、理财资金未真实投资用于指定投资对象（此类案由达到了11次）、非标资产占比超监管指标以及理财老产品投资到期日超过规定期限的新资产等。工商银行、广州银行甚至出现了理财资金投资或承接不良资产的违规行为。

（五）销售环节违规：如理财销售不合规，此类处罚案由出现次数达到了12次，还有未按照销售文件约定及时、准确地进行信息披露，此类处罚案由出现了10次，此外还包括理财产品销售未按规定的时间向监管机构报备、向普通个人投资者销售股权投资类理财产品、代客操作购买理财产品等。

此外理财产品信息披露方面的问题也日益引起监管关注，包括出具与事实不符合的投资清单、理财产品投资清单未反映真实情况或未全面反映风险、理财业务未按规定进行信息披露，以及理财产品信息披露不合规、不规范等违规行为被处罚。

华夏银行还出现了违规销售无真实投资、无测算依据、无充分信息披露的理财产品的违规情形，无真实投资意味着投资者买到了“假理财”，此类“假理财”不同于“飞单”，“假理财”是由银行发行的只是无真实投资，而“飞单”并非银行发行产品。此类“假理财”的背景是此前银行理财产品变相成为银行吸收存款的重要手段。

2021年为资管新规过渡期最后一年，为督促银行尽快整改符合资管新规要求、银行理财真正回归代客理财本质，2021年一些大额重罚的罚单大多涉及理财业务。从处罚方向来看，大量罚单指向督促银行理财业务与自营业务分离、理财业务规范独立运作、理财产品提高信息披露透明度，同时杜绝理财资金池化运作、杜绝理财产品之间调节收益等。

八、总结与展望

2021年注定是不平凡的一年，房地产调控层层加码，排查信贷资金违规流入房地产市场力度空前，资管新规过渡期年底到期，为督促银行整改理财业务大额罚单不断，而央行反洗钱力度也同时加码，同时诸多重磅监管政策或规定相继出台，包括《关于进一步规范商业银行互联网贷款业务的通知》、《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》、《理财公司理财产品销售管理暂行办法》、《关于规范现金管理类理财产品管理有关事项的通知》、《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）等。

从全年处罚趋势和特点来看，为配合房地产调控，2021年房地产相关处罚力度明显加码，理财业务和房地产相关成为大额罚单重罚的重要两大领域，无论是通过信贷业务还是通过理财业务等渠道违规给房地产提供融资均被重罚。除了违规涉房被罚外，理财业务和自营业务未有效分离或隔离风险、理财产品调节收益等为2021年理财业务处罚重灾区。

而随着今年多个政策文件出台加大对金融机构大股东监管力度，公司治理领域的罚单也明显增多，关联交易成为处罚的重点之一。随着互联网贷款业务越来越多，信贷管理领域则出现了互联网贷款管理不规范等新增处罚重点。

展望2022年，在房地产去金融化的趋势下，严控资金违规流入房地产市场预计将持续保持不小的处罚力度，而随着资管新规正式实施，理财业务预计将持续保持监管高压态势。金融机构大股东曾引发金融机构风险，预计金融机构跟大股东之间的关联交易依然是监管监控的重点。（编辑：卢先兵 设计：张佳俊 ）

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