南方财经全媒体记者 翁榕涛 21世纪经济报道记者 洪晓文 广州报道

2022年，国企改革三年行动迎来攻坚之年、收官之年。

国务院国资委党委2月22日召开专题会议，会上指出今年要围绕做强做优做大国有资本和国有企业、加快建设世界一流企业的目标，加强对国资国企重大理论和实践问题研究，持续推动国企改革向纵深发展。

与此同时，《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》提出，加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，充分发挥国有资本投资、运营公司（下称“两类公司”）在授权经营、结构调整、资本运营、激发所出资企业活力和服务实体经济等方面的功能作用。

本轮国企改革的目的之一，是在中国经济进入“新常态”的新阶段，通过提高国有企业的运营效率和抗风险能力，来改善整个国民经济增长的质量，而改组和组建两类公司，正是在这一背景下，国资国企改革向“管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”方向的重要创新和尝试。

“两类公司”改革成国企改革重要主线

在党的十九大报告关于国有企业改革的论述中，开篇即提出要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大。

“两类公司”是国有资产市场化运作的专业平台。在“国资委—国有资本投资运营公司—国有企业”的三层国资监管框架中，“两类公司”是构建政府与企业“一臂之距”的核心，是体现政企分开、政资分开、所有权与经营权分开的分水岭。

“两类公司”试点改革以来的发展现状如何？试点改革中的亮点和难点有哪些？当前中央及地方层面有哪些高质量发展示范样本？未来发展趋势又是怎样的？

通过探讨研究上述问题，南财智库国有经济研究课题组深度调研了相关国资企业，并进行深度研究，据此发布《2021年国有资本投资运营公司高质量发展路径研究报告》（下称“《报告》”）。

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上述《报告》指出，近年来，随着相关试点不断推进，从中央到地方层面都开展了“两类公司”改革探索，在改组组建方式、投资运营模式、授权体系与范围、平台能力及发挥作用等方面已积累了初步经验。作为管资本的平台，“两类公司”具有资源整合的天然属性，具备较强的内生发展动力。

截至2021年底，中央层面先后改组组建了中国国新、中国诚通两家国有资本运营公司以及国投公司、招商局集团等19家国有资本投资公司，形成“2+19”的格局，在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制、党的建设等方面进行了积极探索。

从试点成效看，2021年上榜《财富》世界500强的试点央企数量有15家，占总体上榜央企数量30%以上，近三年有14家上榜试点央企实现了排名上升。从数据上看，试点企业平均营收规模、盈利能力均高于央企平均水平。

而在省级层面，据不完全统计，2013年至2021年底，全国有36家省级国资委改组组建了超过150家国有资本投资运营公司，在改组组建方式、投资运营模式、授权范围、作用发挥等方面探索积累了初步的经验。其中比较有代表性的是广东、上海、天津等地。

比如，广东省国有资本运营公司恒健控股充分发挥平台优势，聚焦战略产业集群关键环节、核心企业，支持产业高质量发展，成功打造了“千亿级”基金群，助力广东产业转型升级。

对此，中山大学管理学院财务与投资系、中山大学企业研究院教授陈玉罡在接受21世纪经济报道采访时表示，广东“两类公司”发展有三方面特色和优势，一是国有资本的体量较大，市场化运作较充分；二是“管资本”的专业性较强；三是资本投资运营的视野比较宽，不局限于支持广东的产业发展，能够更多地从国家战略角度考虑资本整体布局和调整。

此外，上海组建了上海国际、上海国盛、上海国投等国有资本投资运营平台，实现错位发展。其中，上海国际以金融投资运作为主，上海国盛主要从事产业投融资和国有股权运营，上海国投则以战略性持股和划转社保股权管理为主；天津则按照竞争类、公共服务类、功能类的划分，组建了若干国有资本运营平台，负责推动国企混改、资本运营和股权管理。

总体来看，当前国有资本投资、运营公司试点，主要在以下三方面进行了积极探索：一是发展国有资本专业化运营，同时探索有效的投资运营模式；二是探索国资委与企业的关系，完善国有资产监管方式；最后则是推进国有资本投资、运营公司内部改革，探索市场化的企业经营机制。

随着本轮国企改革的深化，“两类公司”的改建和组建正在进一步提速推进。深化“两类公司”改革试点，作为本轮改革中最富创新性的新举措之一，已经成为国资国企改革的一条重要发展主线，也是推动本轮国资国企改革取得实质性成效的重要突破口。

陈玉罡在接受采访时表示，当前对省级两类公司展开投资运营情况评价具有重要意义，一是能够反映国企改革的阶段性成果，是否已从管企业转向管资本；二是研究实际运作过程中，可发现两类公司在不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力方面，具体发挥了什么样的作用。

《报告》发布省级国资运营公司TOP10榜单

《报告》同时制定了“国有资本运营公司高质量发展评价榜单”，为更有针对性地研究分析各地两类试点企业的改革成效，系统梳理各企业改革过程中形成的典型经验与面临的问题挑战，报告课题组从122家中央及地方两类公司中筛选出30家具有典型性和代表性的地方国有资本运营公司作为研究对象，通过对企业财务指标的量化分析，评判相关企业贯彻落实“管资本”要求与市场化改革的成绩。

报告课题组从相关企业主动披露的财务报表、年度信用评级报告等抓取反映企业盈利能力、资本运作能力、债务风险与投资风险情况的财务数据，并以极差法对所有数据进行无量纲化处理，计算得出国有资本运营公司高质量发展指数。

根据测评结果，上海国际集团有限公司、广东恒健投资控股有限公司、宁夏国有资本运营集团有限责任公司、四川发展(控股)有限责任公司、北京控股集团有限公司等，因在盈利能力、资本运作能力、债务风险等方面的综合优异表现，排名高质量发展测评榜单前列。

投资运营能力维度对于综合分数的带动作用较强，与综合榜单的排名高度趋同。山东省国有资产投资控股有限公司因支持的战略性新兴上市企业数量、净资产收益率等指标，重庆渝富控股集团因盈利能力方面的指标突出表现，也在子榜单“投资运营能力”排名中位列前10。

其中，广东恒健投资控股有限公司在资产质量方面高居第一，是国资运营公司中资产质量管理的领跑者。

从风险控制能力的维度来看，债务与投资风险系数较低的企业与综合榜单及投资运营能力榜单的重合度较低，前10名为以下省份国资运营公司。

尽管两类公司改革试点工作已在中央和地方全面铺开，但是关于两类公司，尤其是国有资本运营公司与持股企业之间的关系还比较模糊，董事会在持股企业中开展授权的形式有待进一步厘清。

根据报告课题组对于各改革试点企业的调研情况，目前各个企业集团对于两类公司的认识各不相同，各企业在实现服务国家产业转型升级、服务国资监管体制调整、服务国资布局调整、服务国资有序流动，以及服务国资做强做优做大等目标的优先级与主要功能定位尚待明晰。

对此，上海国有资本运营研究院副院长田志友分析认为，当前我国两类公司深化试点改革面临三个主要的问题。“一是在地方层面，对国有资本投资公司和国有资本运营公司的概念内涵、功能定位和差异化分工还存在理解不到位的情况；二是全国范围内改革试点进展不一，东部地区试点企业已经开展实质性运作，推进速度较快，中西部的一些地方还处于改组、组建阶段；三是一些地方投资运营公司的业务运作还主要局限于本地，缺乏全市场资本运作和全国化、甚至全球化资本布局。”

其次，除了体制机制、运作模式以外，国有资本运营公司面临的更重大也更关键的挑战在于资本运营能力亟需增强。同时，国有资本运营公司从事的金融和类金融业务决定了其对风险管理和风险防控的能力应有更高要求，且其风险管理和风险防控的模式、体系、方式、方法等都与传统产业集团公司有显著区别。

推动国有资本运营公司迈向高质量发展，需立足国有资本运营公司改革试点形成的良好基础，明确高质量发展的战略方向，多措并举破解尚存的问题。

对此，陈玉罡教授建议：首先，需要帮助市场更好地区分两类公司的功能定位，国有资本投资公司更侧重服务国家战略，主要作为战略投资者，对关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域进行投资；国有资本运营公司，则应侧重国有资本回报率，实现国有资本的升值，以财务性持股为主。

其次，由于资本运营工作的专业化程度较高，两类公司需要通过建立和推动市场化的引才用才机制，建立有效的激励机制，进一步搭建具有复合知识背景的人才团队。最后，鼓励两类公司与高校相关专业开展深度合作，进行产业、并购、投资等领域的研究，一方面可以发挥高校的研究资源优势，另一方面可以与高校合作培养相关的专业人才。

对于如何更好发挥两类公司的效能、推动高质量发展，上海国资院的田志友副院长认为，无论是投资公司还是运营公司，都应该承担一定的产业使命，都需要相对聚焦地紧密围绕产业链的集聚和升级发展来进行资本布局，“只有深耕产业赛道，才能更好地找到国有资本投资运营的机会”。

此外，田志友副院长还提出，“两类公司要协助国资监管部门做好综合改革试验田的工作，对划入平台范围内的股权资产要加大改革力度，提升市场化程度，真正起到政企分离的隔离层作用。”

他建议，两类公司作为平台公司要搭好舞台，让关联企业登台唱戏，形成一个良性循环的资本生态圈，为股权关联企业提供增值服务空间和深度对接机会。

（研究详情请联系：洪老师，13560362632）