21世纪经济报道 特约撰稿王应贵 蒙特利尔报道 美国政府正被婴儿配方奶粉短缺问题搞得焦头烂额。最近几个月，作为全球最大的食品生产国，美国竟发生了全国性婴儿配方奶粉短缺，迫使美国总统拜登动用《国防生产法》来尽快解决这一紧迫问题。

当地时间22日上午，美国国防部出动军机运送50万罐符合美国标准的欧洲婴幼儿奶粉到美国；23日，白宫发表声明称，雅培和利洁时（Reckitt Benckiser）是第一批根据《国防生产法案》获得供应优先地位的婴儿配方奶粉制造商。

美国婴儿配方奶粉危机由何而来？配方奶粉市场有着40多亿美元的规模，但美国政府通过妇女、婴儿和孩子补充营养计划（WIC）监管过度，许多医院抄政府作业，导致该市场缺乏竞争和弹性，雅培、利洁时和雀巢垄断了这一细分市场。雅培跟34个州签订了雅培奶粉（Similac）供货合同，利洁时跟10个州签订了旗下美赞臣（Enfamil）奶粉供货合同，雀巢跟6个州签有旗下嘉宝奶粉（Gerber）供销合同。换言之，市场被三家企业完全垄断，其它企业只能在更小的细分市场做文章。美国国内供应链问题导致婴儿奶粉供应链比想象的更加脆弱。

食品价格上涨给几乎所有国家人民生活造成不同程度的困难。除了美国婴儿奶粉荒之外，缺货问题也让英国各大超市被迫开始限购葵花籽油。当然，生活在发展中国家的居民对食品价格上涨所带来的困难感受最深。在亚洲，阿富汗长期食品自给率不足；孟加拉国需要从印度大量进口小麦；斯里兰卡国内物价高涨，食品和能源奇缺，民众抗议不断；伊朗居民因主要食品价格上涨上街抗议；缅甸需要外来援助才能解决居民基本温饱问题。在非洲，恶劣气候造成了本地粮食歉收，俄乌冲突之前食品价格已居十年最高水平；喀麦隆农业生产减半；埃及作为全球最大的小麦进口国，正四处寻找货源；民主刚果花几百万美元用木薯粉代替小麦面粉。在巴西这个农业大国，主食价格翻倍，居民正在用便宜的商品替代主食。

全球范围内的粮食短缺凸显了世界粮食国际贸易流向和定价话语权问题。粮食出口贸易被少数几个国家和经济区垄断，而进口贸易集中度较低，进口国家和地区缺乏国际话语权，只能被动接受出口方的要价。

粮食出口市场被垄断，少数国家拥有定价权

粮食出口国家地域分布集中，市场垄断程度很高。本文中，粮食指小麦、玉米、其它粗粮和大米。

据美国农业部5月发布的《粮食：全球市场与贸易》，2020/2021年俄罗斯、欧盟、澳大利亚、美国、乌克兰、阿根廷、加拿大的小麦出口量分别为3300万、3100万、2700万、2175万、1900万、1600万、1550万公吨。又据5月发布的《经合组织和联合国粮农组织2021-2030农业展望》（OECD-FAO Agricultural Outlook 2021-2030），2030年俄罗斯、欧盟、加拿大、乌克兰、美国的小麦出口份额分别为22%、14%、13%、12%、12%，其它占27%；美国、巴西、阿根廷、乌克兰、俄罗斯的玉米市场占有率分别为29%、20%、17%、18%、4%，其它占12%；就粗粮而言，欧盟、澳大利亚、俄罗斯、乌克兰、加拿大各占23%、16%、12%、12%、11%，其它占28%；印度、泰国、越南、巴基斯坦、美国的大米出口市场份额分别占28%、14%、15%、8%、5%，其它占30%。

相比之下，粮食进口国家和地区地域分布相当分散。据美国农业部最新报告， 2020/2021年进口小麦最多的国家分别为埃及（1200万吨）、印度尼西亚（1100万吨）、中国（970万吨）、阿尔及利亚（780万吨）、孟加拉国（750万吨）、伊朗（720万吨）。据经合组织和联合国粮农组织预测，2030年进口小麦最多的五个国家分别为埃及（7%）、印度尼西亚（6%）、中国（4%）、菲律宾（3%），其他占76%；在玉米进口市场，欧盟、墨西哥、日本、越南、埃及分别占11%、10%、8%、8%、6%，其它占58%；就其它粗粮而言，中国、沙特阿拉伯、伊朗、日本、欧盟各占30%、19%、6%、4%、4%，其它占36%；就大米进口而言，尼日利亚、中国、菲律宾、伊朗和欧盟分别占8%、5%、6%、2%、3%，其它占77%。

在世界粮食贸易市场，买方和卖方的产品议价权不对等，特别是在供不应求的情况下，卖方可以索取更高的利润。部分发达国家开设了粮食期货交易，掌控着粮食的定价权。换言之，少数几个大国在粮食出口定价方面拥有较大的话语权，进口国家和地区多为亚洲、非洲和拉美国家，各自进口数量较小，讨价还价的能力有限，承担着由价格大幅上涨所产生的重大市场风险。

食品供应链紊乱是全球现象

不管是发达国家还是发展中国家，本国的食品需求均或多或少需要通过全球供应链来满足。对于发达国家而言，人们的饮食习惯向营养均衡充足型和健康型转变，也就是说，食品需求结构呈多元化，需要从国外进口食品以丰富居民食品消费选择。对发展中国家而言，部分国家经济收入有限，居民的饮食习惯依然是淀粉为主的能量充足型，也有相当一部分国家居民的饮食习惯向营养均衡充足型和健康型转变，但都必须从国外进口食品以满足国内消费市场需求。

世界食品涨价对所有国家居民生活都有着不同程度的影响。下表列出了除欧盟之外的20国集团的食品进口、人口和人均收入情况，这些国家占世界人口的60.11%，食品进口占全球的57.06%，主要农作物产量占世界的70.85%。其中，中国、美国、印度、俄罗斯、巴西、阿根廷和印度尼西亚包揽了世界前1至7名。

在七国集团中，除日本外，美国、德国、法国、意大利、英国和加拿大的食品进口额超过百亿美元，但这些国家也是主要农作物生产大国。在发展中国家中，人口基数过亿的印度、中国、巴西和墨西哥的进口额超过百亿美元。经济发达国家进口额较高，受价格上涨影响较大；而在发展中国家，由于国内长期通胀问题，巴西、阿根廷和土耳其老百姓备受煎熬，而印度、印度尼西亚和墨西哥同感通胀压力。

 对于经济欠发达国家来说，食品价格持续上涨意味着一场大饥荒。世界有10亿多人口处于饥饿状态，主要分布在亚洲（阿富汗、缅甸、叙利亚、也门、东帝汶、尼泊尔、孟加拉国、伊拉克等国）和非洲（喀麦隆、埃塞俄比亚、乍得、几内亚、肯尼亚、莱索托、马拉维、尼日尔、索马里、苏丹、民主刚果、马达加斯加、毛里塔尼亚等国）。这些国家食品自给率很低，也没有外汇储备从海外市场购粮。2019年，津巴布韦、喀麦隆和马拉维食品进口分别为12亿、8.46亿和7.18亿美元，而孟加拉国人口1.7亿，食品进口额仅为3.35亿美元，略高于伊拉克的3.29亿美元。这些发展中国家经济资源本来就十分有限，食品价格大涨使得他们捉襟见肘，只能依靠国际援助艰难度日。

食品价格何以暴涨？

全球食品涨价的原因是多方面的，有些比较明显，而有些原因不易察觉。

首先，国家政治环境变化是主要因素。经济制裁导致国际进出口贸易受阻，引起价格上涨。据公开报道，上世纪80年代，进出口贸易禁运与全球经济规模的比率不足0.4%；除偶尔两年超过0.4%外，90年代贸易制裁情况基本不变；新世纪最初第一个十年里，国际贸易制裁占比大幅度提高，最高时达1.3%以上，第二个十年里贸易制裁再度升级，2019年末占比达到1.6%。考虑到特朗普时代的贸易制裁，以及拜登政府和其他国家对俄罗斯实施的经济制裁，目前贸易制裁占比肯定刷新记录。可以说，世界粮食涨价很大程度上是人为因素造成的。

其次，俄罗斯和乌克兰为世界粮食生产大国之一，冲突导致两国粮食出口停顿，谁来弥补两国留下的粮食贸易缺口？数据显示，俄乌两国出口的小麦、大麦和葵花油分别占全球有关贸易的28%、15%和75%。而美国、加拿大、澳大利亚等国正欲填补这个缺口，就像美国急于将（页岩）石油和液化天然气销往欧洲一样。粮食和能源价格上涨是全球通胀产生的主要原因之一，也引起这些国家国内通胀，可谓伤敌一千自损八百。

第三，农业生产资料普涨导致全球农业生产成本上升。目前，疫情依然制约全球供应链的正常运行，农资物资供应链也必受冲击。俄罗斯和乌克兰都是全球重要的化肥出口大国，化肥贸易中断肯定影响其它国家的农业计划，叠加全球气候反常，今年农业收成情况不容乐观，对未来食品价格会产生不利影响。

第四，本国货币贬值削弱了部分国家的食品进口能力，使得食品更加短缺。对西方发达国家而言，本国货币对美元贬值对本国食品进口影响不显著，但对部分发展中国家却是雪上加霜。最近两年里，叙利亚、土耳其、斯里兰卡、缅甸、伊拉克、马拉维、埃及货币对美元分别贬值389.47%、134.4%、92.9%、31.86%、22.89%、15.36%、12.12%，本国货币大幅贬值提高了进口食品价格，让普通百姓的日子变得更加艰难。

最后，世界农业政策各自为政，存在无序、不公平竞争。发达国家就农业补贴问题争吵不休，各自心怀鬼胎，期望通过高额补贴帮助本国农业巨头公司在国际食品市场低价倾销，冲击发展中国家粮食市场，破环国际农业生产体系，最后它们再通过国际市场话语权拉高食品价格以获取垄断利润；发展中国家始终陷于被动挨打中，由于财力有限，无法扶持农业，提高农户福利，稳定和增加农业产量。

世界食品问题归根到底是共同发展、共同富裕的问题，因为全球食品供应链已经把发达国家和发展中国家的命运紧紧联系在一起。不管一个国家或地区的饮食习惯处于哪个阶段，世界各国和地区都需要通过全球食品供应链来满足本国人民的饮食需求。由少数大国掌控定价话语权是不正常的现象，对众多的进口国家来说这也是不公平的，违背ESG原则。

特别需要提到的是，个别国家发起的经济制裁严重影响了国际贸易的正常秩序，干扰了世界粮食贸易的常态流向。与其它问题一样，全球食品供应链问题需要各国平等协商，国际机构应鼓励各国在互惠互利基础上制定食品生产可持续健康发展的政策与措施，主要粮食出口大国不应以邻为壑，通过不正当的竞争手段来满足自己的私利。