21世纪经济报道 记者杨志锦、唐婧  上海、北京报道

2022年4月18日，浙江省人民大会堂，深化农信社改革暨数字普惠助力共同富裕推进会在这里召开。当浙江省委省政府领导拉开红绸布后，青铜色背景上呈弧形走势的黑色大字映入眼帘，台下则响起了热烈的掌声。

这几个大字是“浙江农村商业联合银行股份有限公司”。伴随着热烈的掌声、欢快的音乐，浙江农商银行正式挂牌成立，标志着中国深化农信社改革“第一单”正式在浙江落地。

浙江农商银行的前身是浙江省农信社，该省第一家农村信用社最早于1952年。全国来看，农信社可谓数量庞大，一度有数万家之众。它们成立以来，隶属过人民公社，改革开放后先后受农业银行、人民银行管理，2003年后则由省联社管理。

近年来农信社加速改制为农商行，目前10余个省份已完成了改革工作，辖内已无一家农村信用社，“省联社”的称呼已渐渐名不副实，同时省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调问题日益凸显。

“现在各省都有方案，我们正在指导完善修改。有的可能选择了由下到上的持股。有的是双层结构，省联社是法人实体，县级联社是一体。有一些地市也有三层结构的，还有一个省里面组建几个农商银行，多个板块。也有极少数的规模比较小，分成两个到三个农商行、农信社。”银保监会主席郭树清今年3月在国新办发布会上回答21世纪经济报道记者提问时表示，“但改革的方向都是一样的，就是要建立现代金融企业制度。”

毫无疑问，浙江农商银行的成立并非结束，而是一个新的开始。如果从2010年算起，这场持续10余年的改革已重塑49万亿的农信体系，目前仍在再造的过程中：一面农信社将由合作金融向商业金融转变，另一方面将理顺“省联社——县级法人主体”的二元管理模式。改革后，农信社的商业可持续性、抵御风险的能力将继续增强。

随着农信社股份制改革的持续深化及省联社的改造，农信社终会成为历史。但两大问题也接踵而至：一是改革后，农商行如何加强对县域经济、农村经济的支持，而不是从农村“抽水”？二是合作金融仍将在普惠金融领域占据一席之地，未来如何发展好新型农村合作金融？

信用社“前传”

农信社在中国出现的历史较早。据研究者考证，早在1923年民间慈善组织即在河北香河县成立了中国首家农信社。新中国成立后大力推动合作化运作，作为合作制的农村信用社在全国各地纷纷设立，至1956年底全国共有10.3万个农村信用社，1958年后农信社交由人民公社管理。

改革开放后，农信社明确为农业银行的附属机构，农信社既是农村金融合作组织也是国家银行的基层机构。与此同时，国有银行也开始改革，有关领导多次表示：“金融改革的步子要迈大一些。要把银行真正办成银行。我们过去的银行是货币发行公司，是金库，不是真正的银行。”

在这一背景下，农业银行在1994年将农业政策性贷款移交给新成立的农业发展银行，农信社的管理权限划转也提上日程。“农行领导管理农信社的体制，与其自身改革为商业银行在诸多关系上难以理顺。”1996年8月国务院下发了《关于农村金融体制改革的决定》（国发【1996】33号）如是表示。33号文相应提出，农信社要与农行脱钩，业务管理和金融监管分别由县联社和人民银行承担。

与农信社脱钩后，农行以及其它三大国有银行先后通过不良剥离、特别国债注资、外储注资等改革在本世纪前10年陆续上市，不良率从1997年的25%逐步下降到1%左右，盈利水平及市值位居世界前列。

而农信社则是另一番景象。由于农信社脱离农行时，承接了大量历史包袱，再加上20世纪90年代大量乡镇企业亏损、转制和“逃废债”，农信社的经营压力依然较大。

“从发展历史来看，农信社不仅没有享受到国有大行的特殊政策，例如全国性的资本金注入、不良资产剥离等，而且还承担着清收农业银行留下的部分不良的任务。”北方某省会城市农商行负责人对21世纪经济报道记者直言。

统计数据显示，2002年前后我国共有4万多家农信社，其中仅15%能够维持盈利。主要监管指标方面，2002年底全国农信社不良贷款总额为5147亿，占其贷款总额的37%，远远高于四大行，资本充足率是-8%。

当时有业内人士建议提出，可以效仿四大AMC的模式剥离农信社的不良，但也有专家反对，四大行的债务是国家债务，而农村信用社的债务是集体债务，不可同日而语。于是这又引发进一步讨论，监管部门也意识到农信社改革的急迫性。

“朱镕基(时任国务院总理)同志对农村信用社改革极为关心。” 戴相龙日后回忆称。他在1995年-2002年间担任人民银行行长，期间央行正是农信社的主管部门。2000年4月到2001年1月，他先后陪同朱镕基到江苏、山东、浙江、重庆调研农村金融体制改革。

其中，2000年朱镕基两次前往江苏，主要调研农村信用社管理体制改革。在南京主持召开农信社改革座谈会上，朱镕基表示，农信社一开始是农行管，后来和农行脱钩，由人民银行直接监管。再后来发现直接监管意味着，农信社可以获得央行再贷款。“但是全国2000多家农信社总得找个监管单位。” 

省联社成效与争议

朱镕基在会上披露的改革方案是，以县为单位，将农信社改组为农业信贷股份制银行作为法人主体，但不在北京设立总行，而是直接由农行控股。相应地，农行收缩县以下业务，把县以下业务交给农业信贷银行。但苏南部分农信社反对该方案，因为当地农信社的业务要强于农行。

“中国各地的情况千差万别，我们总想搞一个模式，一个模式‘安天下’看来不行。”朱镕基说，“（前述方案）主要考虑到中西部地区农信社负债累累、资不抵债，业务也没有面向农村，苏北地区也类似，但可能不适用于苏南地区。”

经反复研究，国务院决定在江苏启动农村信用社改革试点，但最终的方案是成立省联社。2001年9月，全国农信系统第一家省级联社——江苏省农村信用社联合社正式挂牌成立。江苏农信的改革以实践论证了以省为单位、省级联社-县市联社（农商行）的两级法人体制和股份制改革的可行性。

一年多后，国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发【2003】15号文件），由此拉开了新一轮农村信用社改革的大幕。15号文提出两大改革方向，一是以法人为单位改革信用社产权制度，其直接结果就是产生了不同产权形式和众多的市、县小法人。

二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。其结果是成立省联社，受政府委托承担对各“小法人”的管理、指导、协调、服务职能。由于省联社的成立和四大职能的发挥，在全省范围内形成相对的“大系统”。

2007年8月，随着最后一家省联社——海南省联社的成立，全国范围内农信体系基本确立了“省联社—县级法人主体”的二元管理模式。“省联社在治标治乱方面取得了显著成效，一举扭转了过去农村信用社管理体制多年动荡、运作效果较差的局面。”原银监会相关负责人2011年如是评价省联社的积极贡献。

 “过去无论是农行代管，还是人行代管，从某种意义上说，信用社很多时候是一个自律组织，只是服务于农村经济的一类金融机构。省联社成立后，信用社才有一个主管部门，避免了内部人控制等问题。”前述省会城市农商行负责人表示。究其原因，农信社作为合作金融组织，其股东数量众多、股权结构分散，社员（股东）、社员（股东）大会对理事会和管理人员的控制很弱。

国家金融与发展实验室副主任曾刚曾撰文称，由于经营规模小、内部治理不健全等问题，农信社抵御风险的能力也相对较弱，组建省联社可增强抵御风险的能力、提高经营效率。

改革后，农信社系统性风险得到根本缓解。数据显示，截至2012年末，九成农信社已消化历年挂账亏损；不良贷款率降至4.7%，资本充足率则提升到11.8%，资产规模达到14.5万亿。最新数据显示，截至2022年6月末，包括农信社、农商行在内的农村金融机构资产规模达到49万亿，农商行不良率降至3.7%。

但改革衍生了一些新的问题，大多集中在新生的省联社上。尽管省联社在防范县联社道德风险以及化解历史包袱方面发挥了举足轻重的作用，但从公司治理角度而言，省联社却是个奇怪的产物——由县法人出资组建，但省联社却可以管理股东——县法人，一些问题也由此产生。

前述省会城市农商行负责人表示，即使农信社改制成了农商行，高管的任命权仍然在省联社。但一个好的公司治理结构，应该是董事长提名行长，行长提名副行长，董事长可以不同意行长的提名，但行长是有提名权的，只有这样管理体制才是高效的。

一些农商行的公告则将农村金融体系里管理者（省联社）与被管理者（农商行、法人社等）暗流汹涌的冲突摆到台面之上。2017年，江苏省联社以委派行长提名等方式，实质性介入至少辖下4家上市农商行的高管人选，但农商行董事会否决了省联社提名的两名副行长人选。

“2003年前农信社是一盘散沙，需要有个家长管，这个家长就是省联社。但是很多年以后，省联社家长地位起来了，管的事情就多了，又包办这个又插手那个，管人管事管钱，但责任又不明确，最后就造成权责严重不对等。”一位熟悉银行监管的厅局级官员对21世纪经济报道记者表示。

从合作金融到商业金融

农信社是一个简称，其全称为“农村信用合作社”。顾名思义，农信社是由农民入股组成、实行入股社员民主管理，主要为入股社员服务的合作金融组织，其和以盈利为目的的商业金融不一样。

但在实际经营中，一些农信社“非盈利特性”淡化，反而积极从事商业银行业务、以盈利为目标。“农村信用合作社成了一只飞旋于银行与合作社之间的‘蝙蝠’，两者不相干但似乎又两者尽沾。”2003年公开发表的一篇文章如是评价。

这在上世纪末本世纪初引起诸多讨论。赞成合作制的一方坚持复古，呼吁恢复农信社合作性质；反对的一方则说，数十年的历史证明合作制不适用于农村金融领域，只有变则通，通则久，通之道就是发展股份制商业银行。 

表面上看来，双方所争仅仅是个名分，但是这个名分的背后却大有讲究。如果是前者，着眼点不是银行本身，而是其所服务的农村经济。实际上，当时商业化改革后，包括农行在内的四大行基层金融机构纷纷洗泥上岸、弃农奔城，客观上要求农信社加大对农村的支持力度。

而如果是后者，则可以避免内部人控制、地方政府干预等种种问题，有效提升公司的治理效率和盈利能力，但可能出现从农村“抽水”、对农村金融支持力度减弱等问题。

当时的监管部门仍是主张合作制。“农村金融体制改革的核心，是把农信社改成真正的合作金融组织。”央行原行长戴相龙回忆起90年代的改革时表示。1996年印发的33号文也表示，农信社改革的重点转向恢复农村信用社的合作制性质，改革的核心是把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。

为更好地进行产权改革，2003年印发的15号文对农信社改制为农商行放开了“口子”。15号文提出，经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构。其具体条件是：全辖信用社资产总规模10亿元以上、不良贷款比例15%以下、组建后资本金不低于5000万元、资本充足率达到8%等。

就当时而言，这一“门槛”较高，达标者并不多。但后来随着中国经济的高速增长、信用社改革化险的推进，越来越多的县联社达标，先后改制为农商行。在此期间，省级农商银行也相继成立。2005年8月，上海农商银行成立，成为全国第一家在农信社基础上改制成立的省级股份制商业银行。随后，北京、重庆、天津也相继成立省级农商行。

2010年11月，原银监会印发的《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》提出，用三到五年左右时间将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业。2011年8月，原银监会表示，不再组建新的农村合作银行，鼓励符合条件的农信社、农合行改制组建为农村商业银行。

“在前期艰难探索中，我们深刻认识到，受农村经济制度、农村经济社会发展水平以及农村信用社历史发展路径影响，农村信用社早已不是合作制。无论是要实现这类机构的重生再造，还是推进创新农村金融体系，都要求必须按照股份制原则重建农村信用社的产权制度。”原银监会相关负责人如是解释。

该负责人还表示，（原）银监会正式确立了农村信用社的股份制改革方向，其重大意义在于澄清并认可了农村信用社不是合作制的历史和现实，也为未来发展真正意义的农村合作制金融企业留下空间。

农信社改制为农商行由此开始加速。Wind数据显示，2008年底农信社法人机构数约5000家，但2011年底降至2265家，2021年末则进一步降至不足600家。与此同时，农商行数量由2008年的22家增至2011年的212家，2021年底则接近1600家。

“把已经商业化经营的农信社改成农村商业银行，化解了农信社长期积累的巨大风险，促使农商行成为更有发展活力的农村金融主力军。农商行存贷业务也迅速增长，不良贷款不断下降，经营效益明显提高。”一直支持合作金融的戴相龙也在2022年4月撰文表示。

时值中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。换言之，合作金融仍在普惠金融发展中占据一席之地。

“农信社很快都直接或间接改成了商业性金融机构。这是为什么？对此我一直在反复思考：是中国不需要合作金融，也办不成合作金融吗？我认为都不是。”戴相龙自问自答。

他分析了农信社变成商业金融的多个原因，包括认识不统一、没有法律保障、三类合作经济组织“分门而治”等。更重要的在于，农信社管理体制改革没有围绕改革农信社与入股社员的关系这一核心任务进行，而是把重点放在了调整农信社与外部关系上。某种意义上，这些问题是未来发展新型农村合作金融要避免的。

“一省一策”如何改？

在农信社加速改制的同时，省联社再度引起市场关注。近年来10余个省联社“一把手”和领导班子成员落马，有的地方甚至出现“前腐后继、窝案串案”的现象。

《中国纪检监察报》援引纪检部门相关负责人的分析称，省联社显性权力较小，但隐性权力较大。省联社管理着一省几十家甚至上百家县级农商行的领导班子，人事权高度集中，一些省联社领导因此收受系统内高管礼金贿赂，想插手各农商行工程建设、项目管理和信贷业务也十分便利。

同时，一些农村金融机构的风险问题凸显出来。2021年第二季度，人民银行对4400家银行业金融机构开展央行金融机构评级。评级结果显示，农合机构（包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社）和村镇银行风险最高，高风险机构数量分别为271家和122家，数量占全部高风险机构的93%。

省联社改革逐步提上日程。2020年5月，国务院金融委办公室发文称将推出11条金融改革措施，其中就包括制定《农村信用社深化改革实施意见》。几乎同时，中国银保监会制定出台了《深化农村信用社改革实施意见》，并部署开展相关改革试点。

实际上，在绝大多数信用社已经完成商业化改制的背景下，省联社合作金融属性与基层农商行商业化属性之间的矛盾就凸显出来，相应也需要对既有管理体制做进行调整。

曾刚认为，农信社商业化改革后，省联社的管理体制与基层农信机构的法人治理之间的不协调日益明显，根本原因在于省联社与农信社之间自下而上的股权关系与自上而下的行政管理关系之间存在一定的扭曲，二者在法律关系上存在错位。

对于省联社改革路径的选择，业内讨论较多的有联合银行模式、金融服务公司模式、金融控股公司模式和统一法人四种模式。对于地方政府而言，一股冲劲始终没有消失，就是把地方农信社都合并，组成一家省级农商行。但这会削弱农信社服务农村的能力，甚至可能从农村地区“抽水”，因此监管部门反复强调要坚持县域法人地位总体稳定，但也要实现商业可持续。

浙江等一些省份已率先成为省联社改革的探路者。在浙江，浙江农商联合银行今年4月开业。该行在浙江农信联社基础上组建而成，由浙江省内全部法人农信机构入股组成，是具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构，也是成员行的行业管理银行和联合服务银行。

业内认为，浙江联合银行模式仍然保持两级法人地位不变，也保持县域法人机构稳定，但浙江农商联合银行不再是单一的省级行政管理机构，而是变成具有独立法人地位的金融机构，公司治理更趋完善。

在广东，省联社旗下部分农村金融机构的行政管理权将逐步由省联社移交至当地政府，比如实力较强的深圳农商行以及东莞农商行。广东模式的关键在于，珠三角地区几个比较大的农商行脱离省联社独立运行，除此之外的部分农信社仍在省联社的管理体系之下，省联社继续发挥管理和服务的功能，但“管理半径”缩短。

可以看到，“一省一策”是本轮农信社改革的重要原则。“‘一省一策’的本意就是让大家创新探索、摸着石头过河，让地方结合省情确定自己的模式，中央给予这种政策空间就意味着这是一个探索的过程。”北方省份某省联社负责人对21世纪经济报道记者表示。

不过，在农信社商业化改革的过程中，如何加强对农村、对县域的支持仍将是一个需要关注的问题。央行金融稳定局局长孙天琦2020年在曲江论坛上披露，某地市组建统一法人的农商行后，一些县支行的存贷比甚至比国有大行的还低。