21世纪经济报道记者 尤方明 北京报道

近年来，我国人口发展面临深刻变化，涉及数量、素质、结构、分布等维度。为此，国家层面出台一系列政策措施，努力推动新时代人口工作高质量发展。

2021年6月，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称《决定》），实施三孩生育政策及配套支持措施。

2022年8月，国家卫生健康委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（以下简称《指导意见》），为深入贯彻《决定》精神，从财政、税收、保险、教育、住房、就业等方面提出20项积极生育支持措施。

基于当前人口格局，如何判断我国人口未来发展的趋势？造就这些趋势的成因何在？如何看待人口变化对经济社会的影响？近日，中国人口与发展研究中心“中国人口展望2022”课题组（以下简称“人发中心课题组”）就前述问题接受21世纪经济报道记者专访。

人发中心课题组表示，人口是我国发展潜力、发展韧性的基础性因素。我国人口总量超过14亿，人口的规模、素质、分布等禀赋优势明显。经济社会发展的根本目的，是为了增进每一个体的福祉，促进人的全面发展。而正确认识人口趋势，能为精准做好公共服务奠定基础。第七次人口普查是一次高质量的普查，从而为研判人口趋势提供了新的数据支持。总体来看，我国将面临14亿总人口增速放缓、出生人口进入1000万平台期、老龄化程度不断加深、城市和城市群将聚集更多的人口等重要趋势。

在死亡、迁移较为稳定的情况下，低生育成为影响我国人口均衡发展的关键因素。人发中心课题组认为，生育水平下降首先是人口趋势性变化，其次是家庭理性选择的结果。政府一是要实施积极生育支持措施，避免出生人口波动过大对妇幼保健、免疫接种、托幼服务以及教育等领域资源配置带来的影响；二是要逐步建立促进家庭发展政策体系，提供更完备、更高质量、更公平的公共服务，尊重每个家庭的生育选择。

面对“少子老龄化”趋势，人发中心课题组强调要发挥社区这个连接千家万户的“毛细血管”作用，不断完善“一老一小”服务体系；在劳动年龄人口中长期保持在9亿以上的背景下，应通过人口素质的提升、人力资本的积累以及人力资本配置效率的提高挖掘人口质量红利；随着更多人口向城市和城市群集聚，人口流出地应根据自身资源及区位条件，因地制宜推进城乡振兴。

优化生育政策效果会逐步显现

《21世纪》：如何看待我国人口未来发展的趋势？

人发中心课题组：根据七普数据，人发中心课题组进行了多情景的模拟测算分析，认为我国人口未来发展存在七大趋势。

趋势一，14亿人口零增长、负增长。中国大陆总人口在2017年突破14亿，“十四五”及中长期总人口将相继经历零增长、负增长，2035年前都在14亿人左右。

趋势二，出生人口进入1000万左右的平台期。中国2021年出生人口为1062万，到2035年乃至更长时间将在1000万左右波动。

趋势三，劳动年龄人口保持9亿以上。在2020年中国15-64岁劳动年龄人口为9.68亿，预测2035年仍在9亿以上，且受教育程度不断提高，挖掘人力资本新红利空间巨大。

趋势四，老年人口将突破4亿。在2035年，60岁以上老年人口数量在4亿以上，其中60-64岁低龄老年人数量约为1.06亿，低龄老人占比高，挖掘老年人力资源潜力大。

趋势五，高龄老人将翻番。在2035年，中国80岁及以上高龄老人将达到7960万人。需要关注老年健康影响因素，不断提高老年健康水平，才能积极应对人口老龄化。

趋势六，老年抚养比带动总抚养比快速上升。到2050年，100个劳动年龄人口将抚养106个少儿和老年人口。需要在高质量发展阶段，大力提高劳动生产率，增加财富积累；改革完善“一老一小”保障体系，促进代际平衡。

趋势七，将有超过10亿人居住在城镇，人口在空间上的集聚将形成新的增长动力。在2035年将有10.23亿人居住在城镇。城市和城市群将聚集更多的人口，人口聚集与收缩并存。优化人口与空间资源配置，促进区域协调发展，可以形成新的经济增长极。

总体而言，中国人口规模巨大，人口健康水平和质量不断提升。通过进一步优化人口与空间资源配置，加大科技创新，挖掘人口支撑经济发展的潜能仍有较大空间。促进人口发展与经济社会发展的双向适应和动态均衡，将为实现人口规模巨大的现代化创造良好的人口环境。

《21世纪》：2021年7月20日，《决定》正式印发。一年多来，国家与地方层面采取了哪些措施确保《决定》落地见效？如何来看待政策取得的实际效果？还有哪些方面亟待进一步发力？

人发中心课题组：中央《决定》出台后，各地、各部门积极行动，多措并举，推动优化生育政策落实。

国家层面重点推进六项基本工作。

一是扎实推进相关政策法规修订。全国人大常委会修改《人口与计划生育法》，为落实《决定》精神提供法治保障。废止《社会抚养费征收管理办法》等3部行政法规，并清理与《决定》精神不一致的行政法规、规章、规范性文件。

二是加快出台各项生育支持措施。财政部、税务总局等提出将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除。国家医保局指导各地给付三孩生育医疗费用和生育津贴待遇。教育部推进“双减”工作。儿童友好城市建设及家政服务业发展亦被置于重要位置。

三是加强优生优育服务保障水平。国家卫生健康委印发《母婴安全行动提升计划（2021-2025年）》，进一步巩固母婴安全五项制度。深入实施妇幼健康保障工程，2021年支持427家县级妇幼保健机构提升服务能力。

四是积极推动托育服务体系建设。“十四五”规划纲要提出每千人口4.5个托位数的任务目标，国家卫生健康委会同有关部门指导各省做好任务分解，并部署全国婴幼儿照护服务示范城市创建活动。国家发展改革委等部门印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》，实施公办托育服务能力建设项目，深入推动普惠托育服务专项行动，2021年支持建设6.1万个普惠托位。教育部在中职、高职专科、高职本科增设婴幼儿托育专业，强化人才队伍建设。

五是切实保障计划生育特殊家庭权益。国家卫生健康委会同财政部研究从2022年起提高计划生育家庭特别扶助制度扶助金标准。研究完善特殊家庭全方位保障制度，落实好特殊家庭联系人制度、家庭医生签约服务、优先便利医疗服务“三个全覆盖”。发挥中国计生协等社会组织作用，开展计划生育家庭帮扶活动。

六是倡导新型生育文化。深入做好《决定》精神的社会宣传，倡导尊重生育的社会价值，尊重母亲，儿童优先，鼓励夫妻共担育儿责任，提倡家庭互助和隔代照料，保障女性就业权益，破除高价彩礼等陈规陋习，营造生育友好的社会氛围。

地方层面，各地也出台了各类生育配套政策，包括普遍延长产假30-90天，增加普惠托育服务发展、计划生育家庭权益保障等。例如，浙江省将构建育儿友好型社会作为重大改革举措纳入共同富裕先行示范区建设；江苏省苏州市计划财政投入4亿元用于促进普惠托育发展；四川省攀枝花市对按政策生育二、三孩的本地户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁；东北地区制定了生育三孩的低息贷款；一些地区实施了对于三孩的住房优惠等。《指导意见》出台后，以前这种省级的“点状开花”零散型地方尝试，有望转化为全国性的生育友好政策。

人口再生产与物质再生产不一样，人口再生产的周期长，影响因素多，生育决策的因素同样涉及方方面面，很难在短期内对政策效果进行科学和全面评估。目前，三孩生育政策实施时间还不长，配套的积极生育支持措施也在陆续出台中。下一步，随着各地各部门着眼群众最期盼的就业、住房、托育、教育等配套措施出实招、出硬招，优化生育政策的效果会逐步显现。

聚焦“一老一小”

《21世纪》：在“少子老龄化”的背景下，如何完善“一老一小”服务体系？

人发中心课题组：寿命延长、出生人口减少是人口发展的规律性体现和社会进步的必然结果，大多数国家都在积极应对“少子老龄化”这一挑战。当前，我国面临总量压力和结构挑战的双重难题，其中结构挑战更为急迫。

20世纪末我国进入了人口老龄化社会，“十四五”期间将实现向中度老龄化的转变。同时，虽然老年人口数量取决于既往的出生队列，难以改变，但老龄化水平有可能通过提升生育水平减缓其发展进程，为积极应对老龄化赢得更多时间。养老和托育，是促进人口长期均衡发展的两个重要环节。

回应养老和育儿之需，“十四五”规划专章部署“实施积极应对人口老龄化国家战略”，明确提出以“一老一小”为重点完善人口服务体系。聚焦“一小”，着重要解决“幼有所托、幼有所育、婴幼健康”的问题。聚焦“一老”，要构建“老有所为、老有所依、老有所养”的老年生活保障体系。

其中“两头”的照护管理最为关键：0-3岁是生命的开端，要保证孩子们的健康成长，提供有质量的陪护；在老年人步入生命晚期、陷入失能半失能状态时，应致力于提供综合连续的医养结合服务，让他们能够有尊严地度过余生。

家庭是养老育儿的重要载体。但近年来，家庭小型化趋势加深，在2020年，我国“一人户”的占比达到25.39%，这也意味着家庭养老和抚幼功能的弱化。针对这一现象，我们既要继续重视家庭在养老育儿服务中的基础性作用，提升家庭照护的能力与素养；同时也应联动政府、学校、机构、社区等各方力量，打造儿童友好城市以及适老性社会，切实减轻家庭负担。例如，可利用社区这个连接千家万户的“毛细血管”，发挥解决“一老一小”问题的重要作用，使社区既有老年人的好去处，也有孩子课后托管的好服务。

《21世纪》：在新时代人口发展的背景下，如何将人口结构红利转变为更长久的质量红利？

人发中心课题组：人口质量红利实现的内在条件包括人口素质的提升、人力资本的积累以及人力资本配置效率的提高。其中人口综合素质的普遍提升是收获人口质量红利的基础与前提条件。目前，我国人口健康素质有了较大幅度的改善，在婴幼儿死亡率、孕产妇死亡率显著下降的同时，平均预期寿命出现了明显提升。此外，人均受教育年限也在延长。因此，我国人口质量红利时期的到来，已经具备了坚实基础。

随着我国总人口增量明显放缓，要将人口结构红利转变为更长久的质量红利，关键在于以下四点。

一是加大对人力资本的投资。一方面要重视人口健康问题，劳动力的健康状况将直接影响到劳动力素质存量。对此应当大力发展“大健康”产业，普及健康知识，培养健康生活方式，提高人口身体素质。

此外，受教育状况也是人口质量的重要衡量标准。对此要提升学校教育的质量，在打造具有专业知识素养的教师团队的同时，落实好企业职工在职培训，全面提高人口科学文化素质。进一步完善终身学习体系、加强职业技能培训、改进就业公共服务，以质量提升为抓手，继续保持劳动力资源优势。

二是要努力挖掘解决人力资本红利。要通过教育制度改革、优化区域间产业结构、引导劳动力资源在行业部门之间合理配置，以实现人力资本的有效开发利用，进而更好地释放人口质量红利。

三是要完善相关制度保障。眼下是人口质量红利机会窗口期逐渐开启的时代，要加快完善教育、就业、收入分配等各项制度，将人口质量红利的理论机会转化为现实。

四是要加快产业转型升级，并利用好技术进步与创新。既倒逼劳动力进一步积累人力资本，亦促使经济结构充分吸收素质型劳动力。要充分考虑产业转型，尤其是新经济新产业快速发展需要，创造一切有利于培养人才和提升人力资本的条件，提高人力资源市场供求匹配能力。

《21世纪》：随着更多人口向城市和城市群集聚，如何优化人口与空间资源配置，促进区域协调发展？

人发中心课题组：人口向经济发达地区集聚是自然规律，部分地区的人口外流不可避免。对于人口流出地来说，应因地施策，基于资源环境及地域差异，遵循城镇化与人口流动的客观规律，撤并部分村镇，使城乡在城镇化进程中实现稳定、协调、共生和可持续的关系。

对于有一定资源基础和区位优势的地区，可探索培育战略性产业空间载体，推动劳动力素质提升，为创新研发、成果转化提供人力资本支持；同时以县域城镇化激活发展动力，提升养老托育供给及服务水平，吸引人口定居；另外重视城市对乡村的反哺，尤其在教育培训、人才支持方面，建立可持续的造血机制。

对于资源环境较差、人口密度低、发展动力不足的地区，可适度整合村镇居民点，提高公共服务效率；推动低效村庄建设用地退出，适度推动农地流转，实现规模经营；可基于资源特色，通过发展生态农业、旅游业、传统手工业等方式发掘新的经济增长点，从而吸引人口集聚或回流。