董希淼  桑晨颖

我国中小银行发展与稳定兹事体大，备受关注。2022年12月中央经济工作会议强调，要防范化解金融风险，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。而中央财办有关负责同志就中央经济工作会议精神和当前经济热点问题作解读时，进一步指出：个别中小银行、村镇银行、信托公司等较为脆弱。

近三年来，处于高度不确定性的内外部环境之中，面临经济下行、疫情蔓延双重冲击，我国银行业难以避免的周期性问题、长期积累的结构性问题逐步显现，中小银行生存与发展面临一定挑战，应采取措施进一步支持中小银行更有效地防范风险、稳健发展。在这个过程中，应拓宽和创新思路，加快将部分符合条件的中小银行培育成我国银行业的“专精特新”，以此为引领深化中小银行改革，推动中小银行高质量发展。

一、我国中小银行发展现状

新中国成立七十多年来，我国银行业对内深化改革，对外扩大开放，资产规模迅速增长，经营实力明显增强。截至2022年6月底，我国银行业金融机构资产规模高达360.40万亿元，总量规模位居全球第一。特别是近年来，我国引入民间资本和海外资本进入银行业，激发金融市场活力，中小银行获得长足发展，成为我国金融市场和银行体系中不可或缺的重要角色。

在我国语境下，一般认为中小银行包括城市商业银行、民营银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等银行业金融机构。中国银保监会数据显示，截至2022年6月，全国共有城商行125家、民营银行19家、农商行1600家、农合行23家、农信社572家、村镇银行1649家，合计达3988家，法人机构数量占4599家银行业金融机构的86.71%。如剔除财务公司、信托公司、消费金融公司等非银行金融机构，中小银行法人机构数量的占比则上升为98.44%。

在我国，中小银行机构在发展定位、业务模式、服务对象等方面初步形成特色与优势，在服务地方经济建设、提高金融服务广度特别是在缓解小微和民营企业融资难等方面发挥了积极作用。截至2022年6月，我国城商行总资产为48.02万亿元，占银行业金融机构比例为13.1%；农村金融机构（含农商行、农合行、农信社和新型农村金融机构）总资产为49.16万亿元，占银行业金融机构比例为13.4%。上述城商行和农村金融机构总资产合计占比达26.5%，超过银行业总资产四分之一。城商行中的江苏银行、上海银行、北京银行，已经成为我国系统性重要银行。与此同时，在河南、辽宁等地农商行、村镇银行等中小银行风险事项逐渐显露，引发广泛关注，在一定程度上影响区域金融稳定。

二、中小银行存在的不足和问题

长期以来，中小银行在市场准入、业务创新等方面面临着较为不利的政策环境，发展受到较多限制。由于规模偏小、受干扰多，中小银行自身集聚了一定风险，数量多而不强。总体而言，近年来中小银行存在五个方面的不足和问题。

一是市场竞争能力下降，经营压力增大。近年来，全国性银行经营重心不断下沉，中小银行贴近市场、快速灵活的比较优势被弱化。虽然近五年来资产和负债规模在银行业中占比基本稳定在26%左右，但中小银行由于缺少理财公司等牌照和资质，以及难以吸引高素质专业人才，业务发展和客户服务受限较多，难以形成稳定的核心客户群体。从表1可见，虽然农商行息差仍高于行业平均水平，但总体上中小银行盈利能力、经营效率低于全国性银行。

表1  2021年各类银行的经营能力

数据来源：中国银保监会网站及Wind

二是高风险机构集中，风险抵补能力相对较弱。根据央行公布评级结果，2021年底8-D级的高风险银行业金融机构共316家，较2019年三季度的649家峰值水平下降了一半。但从机构类型看，其中289家为农村金融机构，占91.5%，城商行也有一定比例。从资产质量看，如表2所示，城商行、农商行不良贷款率显著高于商业银行平均水平（1.73%），而拨备覆盖率显著低于大型银行和股份制银行。

表2  2021年各类银行的贷款质量

数据来源：中国银保监会网站及Wind

三是资产负债结构不合理，盈利模式单一。资产结构中，一般性贷款以外的非信贷资产占比偏高，部分中小银行的非信贷资产（主要是各种投资）规模大于信贷资产。负债结构中存款占比少，部分中小银行依赖短期批发融资方式的同业负债，成本较高。近年来通过结构性存款、互联网存款扩宽负债来源的尝试，因政策趋严而收效甚微。由于创新能力有限，中小银行对息差收入过度依赖，中间业务收入占比普遍较低。

四是资本补充渠道狭窄，资本补充压力较大。如表3所示，相较于大型银行17%左右的资本充足率，城商行、农商行的资本充足率基本维持在13%水平左右。特别对非上市中小银行而言，一般通过发行二级资本债补充二级资本，可以使用的一级资本工具更是有限。包商银行被接管之后，中小银行信用分层现象加剧，部分中小银行发行资本补充债券难度较大。近年来，金融管理部门创新和鼓励中小银行通过永续债、地方政府专项债补充资本，但仍应建立起中小银行资本补充长效机制。

表3  2021年各类银行的资本充足率

数据来源：中国银保监会网站及Wind

五是公司治理能力薄弱，缺乏有效的约束与制衡机制。一方面，中小银行由于股权分散，而缺乏实质控股股东，易产生“内部人控制”问题，降低公司治理效率，易积聚风险。另一方面，部分中小银行被大股东操纵，民营资本对中小商业银行实行不当控制，或地方政府对中小银行进行不当干涉，加剧中小银行风险集聚。而中小银行公司治理架构总体上“形似而神不似”，“三会一层”难以有效发挥作用，部分中小银行靠长官意志而不是制度来治理，外部约束和内部制衡机制形同虚设。

三、“专精特新”中小银行的中外模式

在我国金融体系中，中小银行作用不可或缺，支持中小银行稳健发展要有新思维、新方法、新举措。当前，我国正在采取多方面措施，加快中小银行改革化险工作。笔者建议，参照我国打造“专精特新”中小企业做法，学习借鉴国内外银行业优秀银行，着力打造一批“专精特新”中小银行，以此作为中小银行改革与转型的引领者和参照物。

基于国际比较，我国中小银行可以借鉴美国的社区银行、日本的地方银行和德国的储蓄银行、合作银行的发展模式。

1.美国“关系型信贷”的社区银行，商业化独立运营。美国对中小银行的概念界定并无统一标准，但通常指资产规模和经营范围相对较小的社区银行，根据美国联邦存款保险公司（FDIC）的统计，2019年社区银行在美国银行业机构中数量占比在90%以上，资产占比11.97%。传统的社区银行专注于向当地社区的居民家庭、小微企业和个体经营者提供有针对性的服务，“关系型信贷”使得社区银行在风险防控方面具备独特优势，深耕本地挖掘“软”信息，帮助银行识别优质客户，因此不良贷款率更低。创新型社区银行以安快银行为例，虽然业务发展规模已远超小型银行的标准，但仍保留社区银行的服务优势，对一线员工充分授权，坚持把网点办成社区中心，依靠员工和客户间更深层、更强大的社区生态，成为美国最具创新力的零售商。还有以社区金融服务为主要经营特色的富国银行，通过细分个人征信体系、场景式营销基层网点、完备的金融产品线和发达的信息技术，推出“创业—经营—扩张—商业计划—信贷”的服务链条，社区金融领域利润基本覆盖全行利润总额的一半。

2.日本银企关系密切的地方银行，参股实体企业。在日本的主银行制度下，为企业提供贷款最多的银行可依法持有5%以下的企业股份。与中小企业的合作过程中，日本地方银行不仅是贷款行、资金供给方，还定期向企业派驻专员，及时掌握企业的经营现状和问题，提供市场运营和经营管理等微观指导，既有助于降低贷款风险，又增加了地方银行的经营收益，促进当地经济发展。此外，根据日本银行业协会公开资料，2008年到2019年期间日本地方银行的网点数量基本维持在7500家左右，与加速规模扩张网点的战略不同，日本地方银行以大本营区域为圆心，网点布局呈现区域蜂窝状，较短的管理半径有助于地方银行在新设网点深耕细作，有效整合现有的客户资源，进一步掌控地方金融、发挥比较优势。例如广岛银行以“构建地区最可靠和最值得信赖的银行”为战略定位，服务地方经济和地方客户，在地方基础设施领域开创社区服务格局，业务模式兼具社区金融服务批量化、定制化和私人化的特点。

3.德国集群式运营的储蓄银行和合作银行，差异发展均衡治理。同样是以服务中小企业为主，德国储蓄银行在独立经营的同时，并不以利润最大化为目标，而是专注于区域发展与福利最大化，在经营中小企业的业务方面，由于储蓄银行的经营区域限制在其所属市区，因此储蓄银行包揽了50%居民的开户行和44%的企业开户行，并对企业的发展前景和企业家的家庭信誉有着充分了解，占据信息优势，为客户提供长期稳定的业务服务。储蓄银行的相对业务规模、主要客户群体和区域经营的特点与我国的城商行有较多的相似之处，其差异化发展、丰富的合作机制、承担社会责任和均衡治理的做法值得我国城商行借鉴。德国合作银行作为会员互助式金融机构，股东由农民、城市居民、合作社企业和其他中小企业构成，小到手工工匠，大至中型企业。德国合作银行的目标发展定位与我国的农商行、农合行、农信社等农村金融机构比较类似，贴近市场和客户，直接面向中小企业提供零售融资服务，专业化的经营模式在规范管理之余，也有利于促进当地经济发展。

在数字化发展和转型的道路上，国内部分中小银行领先一步；与此同时，部分银行坚持深耕本地市场，也获得较好发展。其中有多种发展模式值得中小银行相互借鉴。

1.互联网银行模式。如民营银行中的深圳前海微众银行，直销银行中的中信百信银行。作为第一家民营银行，微众银行实现纯线上运营，搭建起具备完全自主知识产权、可支撑亿量级客户和高并发交易的分布式银行系统，累计为全国3.5亿个人客户提供服务。基于金融科技能力推出“微粒贷”“微业贷”，提升客户服务效率和用户体验，同时实现风险可承受、成本可负担、发展可持续。作为国内第一家独立法人直销银行和业务全面上云的数字银行，百信银行坚持科技和数据驱动，拥抱开放、合作、共生，将金融服务深度嵌入场景生态，提供超过3000个API接口，通过“非接触银行”方式，让数字金融服务无处不在。

2.线上线下协同模式。农村中小银行客户群体集中在“三农”，其金融服务难以完全线上化。针对农村市场特点，中小银行应基于当地线下网点和员工队伍优势，推动线下渠道实现“静态架构”与“动态运营”有机集合。如安徽亳州的药都农商行，一方面坚持金融科技赋能，一方面发挥客户经理作用，运用大数据、人工智能等开发出纯信用、无抵押的信贷产品“金农易贷”等，以真实、精准、更新及时的数据为支撑，以手机银行、个人网银为载体，实现客户贷款授信申请、准入检查、授信评级、风险预警等7个方面的自助化，充分满足农村地区和药材批发市场客户“短小频急”的金融服务需求，服务了本地42%左右的居民。

3.以线下展业为主的模式。如浙江台州的泰隆银行，在实践中探索总结出一套以“三品、三表、三三制”为特色的金融服务模式，实现“事前低成本获取信息、事中低成本监控管理、事后低成本违约惩罚”的三个低成本。泰隆银行客户经理占全行员工的比例超过50%，利用地缘、人缘、亲缘优势，遵循“到户调查”和“眼见为实”原则，通过“面对面”沟通和“背靠背”了解，多渠道、多方面了解客户的经营能力、家庭财产及道德品质等信息将数字化的“硬”信息和社会化的“软”信息有机结合，进行定性分析和定量测评，有效降低信息不对称。但这种模式往往受限于区域的信用文化、团队素养、内控制度等因素。

四、发展“专精特新”中小银行的建议

中小企业的“专精特新”，即专业化、精细化、特色化和新颖化。“专业化”旨在强调企业坚持专业化发展战略，长期专注于产业链某一环节，深耕于某一产品，主导产品在细分市场占有率排名靠前；“精细化”侧重于经营管理的精细程度，企业对自主品牌的经营细则取得相关管理体系认证，并取得较为显著的成效；“特色化”是指市场定位、功能定位存在差异化，企业掌握着独有的技术、配方，其产业、产品和服务具备鲜明特色，难以被同行模仿；“新颖化”强调新颖的运营模式和创新技术，企业研发投入比例高，拥有多项有效发明专利。

中小企业“专精特新”对中小银行的启示是：应主动摒弃“规模情结”和“速度情结”，制定科学合理的发展战略，以专业化、精细化、特色化、新颖化为努力方向和行动要求，努力成为“小而美”“小而精”的高质量、创新型银行。在金融科技时代，中小银行尤其应积极探索科技与业务融合，探索手机银行、移动服务等新型服务方式，通过轻型化网点、创新性金融服务及专属金融产品为客户提供优质产品与服务，打造经营质效高、服务体验佳、市场口碑好的数字银行。

打造“专精特新”中小银行，应转变观念理念，加大政策支持力度，进一步深化中小银行改革，从根源上解决中小银行发展的体制机制问题。具体而言，笔者有五个方面的建议。

第一，重视中小银行作用，对中小银行进行准确定位。中小银行在我国银行体系中具有不可替代的独特作用，不只是全国性银行的补充。中小银行与小微和民营企业及个体工商户“门当户对”，两者之间有着天然的相容性。中小银行大量机构网点分布在县域和乡村，是服务全面乡村振兴的主力军。发展“专精特新”中小银行、提升金融供给质量，有助于填补我国大型金融机构难以顾及的市场，从而优化和完善金融机构体系，改善金融服务不充分、不均衡等状况，提升金融服务质效特别是服务小微企业和农村市场的能力。要采取措施防范大型银行非市场化过度下沉给中小银行带来的“挤出效应”，推动中小银行真正成为多层次、广覆盖银行机构体系的重要部分。中小银行应扬长避短，努力形成具有自身特色与优势的差异化定位。

第二，加大主动培育力度，打造一批“专精特新”银行。金融管理部门应调整监管思路与做法，制定政策措施更加应注意公平公正，对大中小银行一视同仁，鼓励中小银行走专业化、特色化发展之路。特别是，不宜以资产负债规模等作为牌照资质申请的标准，或以银行类型作为市场准入的门槛，简单地把大多数中小银行排除在外。可研究制定“专精特新”银行评价体系和评价指标，在此基础上评定一批“专精特新”中小银行。评定可以分成城商行、民营银行、农商行（农合行、农信社）、村镇银行等四组分别进行，也可以参照“专精特新”中小企业分成国家级、省级、市级等不同层级。对评定出来的“专精特新”银行，监管部门在产品创新、资格申请等方面予以优先考虑，人民银行在存款准备金率、再贷款申请等方面予以差别对待。

第三，实施差异化监管，适当放宽中小银行市场准入。目前，我国中小银行监管主要参照大型银行，缺乏差异性。在我国大力推动发展普惠金融、缓解中小企业融资难题等趋势之下，中小银行应该坚守服务小微企业、“三农”以及居民的定位，在提升服务匹配度和有效性等方面狠下功夫。因此，应根据形势变化，对中小银行相关政策进行全面回顾，着力提升其服务实体经济的能力。近年来，全球主要经济体在加强对系统重要性金融机构监管的同时，逐步放宽了对中小金融机构的监管要求。如美国2018年修改《多德—弗兰克法案》，减轻小型银行监管负担。我国应进一步实施差异化监管，支持中小银行发挥市场化机制优势，稳步推进产品和服务创新。此外，应从税收、财政等方面加大支持，如降低农商行、民营银行所得税率及营业税率。

第四，支持中小银行拓宽资金来源，增强发展稳健性。资本补充是增强风险抵御能力的重要手段，应支持中小银行加快建立资本补充长效机制。如适当调整股东资质要求，简化审批流程，支持中小银行引进合格股东进行增资扩股；支持中小银行发行优先股、永续债、可转债、二级资本债等，对“专精特新”中小银行发行资本补充债券予以增信支持；不以规模论英雄，加大力度支持更多优质中小银行优先上市；修订相关办法，为中小银行发行金融债等获得低成本资金提供便利。考虑到中小银行负债吸储难度大、成本高，在利率市场化过程中，应发挥市场机制的作用，允许中小银行采取更大的利率浮动幅度，同时加强对金融机构的引导和监管，维持存贷款市场良好的竞争秩序。此外，拓宽中小银行不良资产处置渠道，减轻发展包袱。

第五，进一步夯实中小银行发展基础。金融科技是决定我国银行业未来发展的关键变量，数字化转型是银行业的必答题，但也可能加剧银行间“马太效应”。应落实《金融科技发展规划(2022-2025)》《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》，支持中小银行在省会城市等设立研发中心，引入专业人才，用好金融科技，以此加快“专精特新”中小银行培育，着力改变中小银行多而不强的现状。同时拓宽思路，支持中小银行申请业务资质和牌照。如采取多家中小银行共同发起、引入外部合作机构联合发起等方式，支持中小银行申设理财子公司、科技子公司。鼓励中小银行加强与金融和非金融机构合作，探索建立中小银行金融科技发展联盟，推进系统、技术、人才共享。同时，加快农村信用社改革，大力提升农信社省级机构服务能力。

当然，更重要的是中小银行自身应以“专精特新”为目标，加快转变体制机制，不断完善公司治理，加强人才引进和培养，深化数字化转型，增强持续发展与风险防控的内生能力。（原载2023年1月9日《金融时报》，发表时有修改）

（董希淼系招联首席研究员、复旦大学金融研究院兼职研究员；桑晨颖系中南财经政法大学金融学院硕士研究生）