近年来专项债发行规模快速扩张，近三年额度均高于3.6万亿，成为稳经济稳增长的重要举措。

随着专项债发行规模的扩大，专项债资金的使用情况也成为各地审计关注的重点内容。21世纪经济报道记者独家获得了A省专项债资金使用情况核查报告（以下简称核查报告），通过该省报告可管窥专项债使用情况。

核查报告披露了专项债使用中的“老问题”：专项债项目收益虚高、资金用于回购已竣工或拖欠工程款、资金闲置以及资金用于工资、养老金、办公经费、贷款利息等经常性支出。值得注意的是，核查报告揭示了个别中小银行专项债未按规定转股等新问题。

有资金违规用于支付贷款利息

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿，2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，2020年发行量达到3.75万亿创出新高，2021年、2022年则均为3.65万亿。市场预计，2023年专项债发行规模仍可能高于3.65万亿。

“近年来，专项债券成为调控宏观经济运行的重要手段，承担着稳投资、促增长、补短板的作用，尤其是在各级‘三保’压力十分巨大的情况下，专项债券成为拉动经济发展的重要马车，也是重大项目资金极为重要的来源。”南方省份某地市债务办人士表示。

核查报告显示，项目实际收益与融资不平衡是一大问题。按照监管要求，专项债需投向具有一定收益的公益性项目，实现融资与收益的平衡。实践中，一般要求专项债项目收益对融资的覆盖倍数高于1.2倍。

该省核查报告称，一些专项债项目收益测算不实，虚增收益导致融资方案不平衡。比如A省某县旧改项目财务评估报告显示，该项目收益为停车位收入120万/年、充电桩收入74万/年、物业费收入420万/年、商业收入1800万/年。但项目初步设计方案中无广告牌、便民市场等建设内容，债券存续期内商业收入较实际少2.4亿，项目预期收益不准确。

再如，A省某县城镇给水管网支线改扩建工程测算收益的收费标准为每立方米9元，但实际上该县居民、非居民用水单价为每立方米4-6元，测算收益明显偏高。

按照要求，融资平衡方案不合理的，应重新评估项目成本和收益，或多渠道充实项目收益、调减项目使用的专项债额度，确保项目收益能够覆盖本息。如果重新评估后仍无法满足融资收益自求平衡的，应按规定及时调整用于其他符合条件的公益性项目。

核查报告指出，一些地方将专项债资金违规用于回购已竣工或拖欠工程款项。其逻辑在于，专项债必须用于项目建设，用于已竣工项目明显不符合监管要求。

比如，某县医院使用专项债券资金支付2020年已竣工验收并投入使用的医院综合楼建设项目拖欠工程款1000万，某县使用专项债资金支付安置房回购款9000万等。

核查报告还指出，一些地方将专项债资金违规用于工资、养老金、办公经费、贷款利息等经常性支出。比如A省某地市中医院使用2021年专项债券资金支付利息约100万。

对于前述问题，监管部门要求，应采取调整支出用途、规范账务处理、及时追回专项债券资金等方式，将债券资金合规用于对应项目建设。

此外，核查报告还指出专项债券资金沉淀和闲置问题。“专项债券项目前期工作的质量，直接关系到项目申报通过率，以及债券资金使用进度。”西部省份某地市债务办人士表示，“近年来债券使用情况看，个别项目债券资金下达后，手续迟迟办不好，导致债券支出进度一拖再拖，严重影响债券资金的使用效益。”

个别中小银行专项债资金未按要求转股

以上问题是专项债使用过程中较为典型的问题，但核查报告也发现一些新问题，比如中小银行专项债未按要求转股。

核查报告披露，2021年末某农商行核心一级资金充足率不足2%，已触发中小银行专项债券资金转股条款，但未按转股协议存款合同约定将中小银行专项债券资金1.4亿元协议存款转为普通股。

转股协议存款是专项债注资中创新的新型资本补充方式。所谓转股协议存款，是指具备协议存款特征的新型资本工具，在未触发转股事件时以存款方式支付本息，计入其他一级资本核算；触发转股事件后可部分或全部转为普通股份，计入核心一级资本核算。

按照债券发行时披露的文件，当地财政局以转股协议存款的方式，将1.4亿专项债资金用于补充该农商行资本，注入资金由该农商行统筹使用，拟用于发放贷款、同业拆借等经营活动，以做大做实经营利润，确保专项债债券利息按时履约兑付。当时测算显示，项目净收益对专项债本息的覆盖倍数为3.4倍。

项目方案还称，按照转股协议存款合同约定，当农商行资本充足率低于5.125%的持续经营触发事件时，转股协议存款部分或全部阶段性转为该农商行普通股，计入核心一级资本。而2021年末该农商行资本充足率已低于2%，按照合同预定，中小银行专项债形成的协议存款确实要转为股本。

一些地方财政人士认为，转股协议存款主要以注资银行的贷款利息收入等经营利润为偿债来源。如果银行经营无法获得预期收益，专项债偿付的任务可能落到地方政府头上，或形成潜在的地方政府债务负担。而转股协议存款转为中小银行股权，意味着农商行所在市县财政偿付专项债已变为确定事实。

中小银行专项债起源于2020年7月。国务院2020年7月1日召开的常务会议指出，在2020年新增地方政府专项债限额中安排一定额度，允许地方政府依法依规通过认购可转债等方式，探索合理补充中小银行资本金的新途径。优先支持具备可持续市场化经营能力的中小银行补充资本金，增强其服务中小微企业、支持保就业能力。

截至目前，中小银行专项债已发行2730亿，向336家中小银行注资。实践中专项债注资中小银行以金控公司间接入股、认购转股协议存款两种方式为主。