21世纪经济报道 记者李愿 北京报道

11月10日，中央编办正式发布国家金融监督管理总局职能配置、内设机构和人员编制规定，即金融监管总局“三定”方案（下称“方案”）。

方案显示，金融监管总局内设机构基本延续原银保监会内设机构的构成，但也发生了一些明显的变化，如新设科技监管司、资管机构监管司、金融机构准入司、机构恢复处置司、行政处罚局、稽查局、内审司、党建工作局等；个别部门有合并，如全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部合并为股份制与城市商业银行监管司，政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部合并为大型银行监管司。

同时，消费者权益保护局虽简单更名为金融消费者权益保护局，但职能有较大增加，如新增相关金融产品合规性、适当性管理工作。以及部分司局名称虽未变化，但职能也有很大变化，如打击非法金融活动局。

2018年11月发布的中国银行保险监督管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定显示，原银保监会有办公厅（党委办公室）等26个部门，此次金融监管总局有办公厅（党委办公室）等27个部门。

在编制方面，金融监管总局“三定”方案显示，机关行政编制910名。设局长1名，副局长4名，司局级领导职数114名（含机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名，首席风险官、首席检查官、首席律师和首席会计师各1名）。

对比来看，原银保监会机关事业编制925名。设主席1名，副主席4名，司局级领导职数107名（含机关党委专职副书记1名，机关纪委书记1名，首席风险官、首席检查官、首席律师和首席会计师各1名）。

方案第11条还显示，金融监管总局设立稽查总队，作为直属行政机构，正司级，负责相关案件的调查、取证，提出处理意见等。稽查总队的编制和领导职数另行规定。

而方案第六条特别强调职能转变：加强和完善现代金融监管，转变监管理念和监管方式，坚持既管合法又管非法，持续提升监管的前瞻性、精准性、有效性，强化中央和地方监管协同，消除监管空白和盲区，加强金融消费者权益保护，加大对违法违规行为的查处力度，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。并表示，要“打造一支政治过硬、专业精湛、清正廉洁的监管铁军。”

新设科技监管司

方案显示，科技监管司拟定相关信息科技发展规划和信息科技风险监管制度并组织实施。按分工承担网络安全、数据安全、关键信息基础设置监管等工作，推动数字化信息化建设。

事实上，原银保监会统计信息与风险监测部“承担信息化建设和信息安全以及银行业和保险业机构的信息科技风险监管工作”的职能即与信息科技相关，进一步设立科技监管司凸显了金融机构数字化转型的重要性。

日前召开的中央金融工作会议提出，要做好数字金融等五篇大文章。数字金融即金融机构的数字化转型，大力发展数字金融是落实金融服务实体经济、提升金融服务供给质量的有效手段，为银行数字化经营指明了方向。

在2022年1月，原银保监会发布的《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》提出了工作目标：到2025年，银行业保险业数字化转型取得明显成效。数字化金融产品和服务方式广泛普及，基于数据资产和数字化技术的金融创新有序实践，个性化、差异化、定制化产品和服务开发能力明显增强，金融服务质量和效率显著提高。数字化经营管理体系基本建成，数据治理更加健全，科技能力大幅提升，网络安全、数据安全和风险管理水平全面提升。并将数字化转型情况纳入银行保险机构信息科技监管评级评分。

公开信息显示，早在2012年，原银监会也曾设立信息科技监管部，该部门负责制定银行业信息科技监管政策，指导银行业信息科技发展规划，开展信息科技非现场监管和现场检查，处置信息科技突发事件，开展银行业标准化相关工作以及原银监会信息科技风险防范工作归口管理。

新设资管机构监管司

金融监管总局“三定”方案显示，资管机构监管司承担信托公司、理财公司、保险资产管理公司的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

原银保监会此前主要监管的资管机构包括信托、银行理财、保险资管，职能分别在信托监管部、创新业务监管部、保险资金运用监管部三个部门。

2018年4月发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》明确，要统一同类资产管理产品监管标准，全面覆盖、统一规制各类金融机构的资产管理业务。资产管理业务是指银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理机构、金融资产投资公司等金融机构接受投资者委托，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。

金融监管总局信息显示，截至6月末，信托机构有67家，银行理财公司31家，保险资管机构32家（6月末以来新增2家）。

新设金融机构准入司

方案显示，金融机构准入司拟订银行业机构、保险业机构、金融控股公司等的准入制度，研究结构布局，对机构及其业务范围实行准入管理，审查董事、高级管理人员等任职资格。

此前，金融机构的准入分散在各个内设机构，如全国性股份制商业银行监管部负责股份行、股份行理财公司，城市商业银行监管部负责城商行、城商行理财公司的准入，农村中小银行机构监管部负责农商行、农商行理财公司的准入，信托监管部负责信托机构的准入等。

金融控股公司监管是金融监管总局新增的职能，此前该职能在央行。国务院机构改革方案明确，将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责等划入金融监管总局。早在2020年9月，国务院就发布了关于实施金融控股公司准入管理的决定，此后央行受理了多家金融控股公司的设立申请，但截至目前仅批准了3家的设立：中国中信金融控股有限公司、北京金融控股集团有限公司、深圳市招融投资控股有限公司。

其他机构方面，日前召开的中央金融工作会议提出，要严格中小金融机构准入标准和监管要求。从近年来的情况看，除民营银行以及城商行、农商行理财公司外，中小金融机构新设主要是因风险处置、机构合并、机构改制等方式成立。

值得注意的是，金融机构准入司还审查董事、高级管理人员等任职资格，此前这一职能也分布在各个内设机构，这凸显了董事、高级管理人员对金融机构经营管理的重要性。

新设机构恢复与处置司

方案显示，机构恢复与处置司拟订相关高风险机构风险处置制度、标准、程序，对出现严重风险、难以持续经营的机构开展风险处置等工作。

日前召开的中央金融工作会议提出，要及时处置中小金融机构风险；防范化解金融风险，要把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制；把握好快和稳的关系，在稳定大局的前提下把握时度效，扎实稳妥化解风险，坚决惩治违法犯罪和腐败行为，严防道德风险等。

同时，去年提请全国人大审议的金融稳定法草案也对风险处置工作进行了规定，如着力完善金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条制度安排；坚持权责一致，立足国情，依法合理界定职责分工，健全协调配合的工作机制等。

当前，部分中小银行风险突出。今年6月央行发布的2022年四季度央行金融机构评级结果显示，评级结果1-7级的机构有4022家，资产占全部参评机构总资产的98.3%。评级结果在“绿区”（1-5级）的机构2199家，“黄区”（6-7级）机构1823家，“红区”（8-D级）机构346家。全国高风险机构数量较峰值已减少303家，现有346家高风险机构总资产占参评机构总资产的1.72%。

此外，2021年6月原银保监会曾发布《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》，该文件旨在建立银行保险机构恢复和处置计划机制，防范化解重大风险，保障关键业务和服务不中断，实现有序恢复与处置，保护金融消费者合法权益和社会公共利益，维护金融稳定。

具体来说，恢复计划是指银行保险机构预先制定，并经金融监管总局及其派出机构认可的应对方案，在重大风险情形发生时，该方案主要通过自身与股东救助等市场化渠道解决资本和流动性短缺，恢复持续经营能力。

处置计划是指银行保险机构预先建议，并经金融监管总局及其派出机构审定的应对方案，在恢复计划无法有效化解银行保险机构重大风险，或者可能出现引发区域性与系统性风险情形时，通过实施该方案实现有序处置，维护金融稳定。

新设行政处罚局

方案显示，行政处罚局承担行政处罚案件审理等工作，提出审理意见，组织听证和集体讨论，送达行政处罚决定并执行。

国务院机构改革方案明确，金融监管总局是国务院直属机构，而原银保监会是直属事业单位，二者差别在于是否具有行政主体地位，行政主体可以行使一定的行政职能，如处罚权，而直属事业单位的处罚权需要授权。

行政处罚是金融监管总局全面强化机构监管、行为监管等五大监管理念的重要体现，也是管理规范银行保险机构的重要手段。为利用好这一行政职能，今年9月发布金融监管总局2023年规章立法工作计划显示，今年将制定《行政处罚裁量权实施办法》。

数据显示，2022年金融监管总局处罚银行保险机构4620家次，处罚责任人员7561人次，罚没28.99亿元；今年前9个月，处罚银行保险机构2978家次，处罚责任人员5512人次，罚没金额共计63.12亿元。

司局合并与职能扩充

根据方案，大型银行监管司承担政策性银行、开发性银行和国有控股大型商业银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查，采取监管措施，开展个案风险处置。

此前，这些职能分别在政策性银行监管部、国有控股大型商业银行监管部，且此次合并后职能减少了准入管理（转入到金融机构准入司）。目前政策性银行有进出口银行、农业发展银行2家，开发性银行为国家开发银行1家，国有控股大型商业银行为工农建中邮交六大行。

同时，与大型银行监管司相同的还有股份制和城市商业银行监管司，其承担全国性股份制商业银行、城市商业银行、民营银行的非现场监测、风险分析和监管评价等工作，根据风险监管需要开展现场调查采取监管措施，开展个案风险处置。此前这些职能分别在全国性股份制商业银行监管部、城市商业银行监管部。目前股份行有12家，城商行有125家，预计后续随着城商行的进一步合并重组还会减少。

也有部分司局职能有所扩充，如打击非法金融活动局、金融消费者权益保护局。

打击非法金融活动局职能为建立非法金融活动监测预警体系和公开举报渠道，组织协调、指导督促有关部门和地方政府依法开展非法金融活动防范和处置工作，开展相关宣传教育、政策解释和业务指导等工作。对涉及跨部门跨地区和新业态新产品等非法金融活动，研究提出相关工作建议。拟订小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等地方金融组织监管制度，指导和监督地方金融监管部门相关业务工作。

上述信息显示，金融监管总局对地方多种类金融机构的发展将承担较大的责任，此前原银保监会已经制定了多份相关文件，如《关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》等。

金融消费者权益保护局拟订金融消费者权益保护发展规划和制度，开展金融消费者教育工作，承担相关金融产品合规性、适当性管理工作，组织调查处理侵害金融消费者合法权益案件，构建金融消费者投诉处理机制和金融消费纠纷多元化解机制。

此前发布的国务院机构改革方案明确，金融监管总局统筹负责金融消费者权益保护，将央行有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入。央行“三定”方案显示，央行将建立健全金融消费者保护基本制度职责，划入金融监管总局。不再保留金融消费权益保护局，原由金融消费权益保护局承担的协调推进相关普惠金融工作职责，划入金融市场司。