21世纪经济研究院研究员 柳宁馨

我国将在农业转移人口市民化方面继续提速。2023年12月17-18日，全国发展和改革工作会议召开，提出把农业转移人口市民化摆到更加突出位置，促进新型工业化城镇化协同发展，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。

省会城市仍然是省内、周边城市人口流入的重要目的地。除了4个直辖市，我国内地共有27个省会（首府，下同）城市。21世纪经济研究院统计了2022年27个省会城市经济首位度，即省会城市的GDP占全省GDP的比例；省会城市人口首位度，即省会城市常住人口占全省常住人口的比例，分析省会城市经济、人口的集聚与平衡情况。

从经济首位度看，2022年长春、银川、西宁、成都、武汉、拉萨、西安、哈尔滨、海口、兰州分别位居前十名。其中，长春、银川GDP占全省比例超过50%。27个省会城市中，共有9个城市经济首位度高于30%，强省会特征明显。

从人口首位度看，2022年西宁、银川、长春、西安、哈尔滨、海口、成都、拉萨、武汉、沈阳分别位居前十名，以20%这一分界线看，27个省会城市中，共有11个城市人口首位度高于20%。

21世纪经济研究院认为，与人口首位度相比，省会城市的经济首位度整体明显更高，未来人口首位度提升空间很大。从区域来看，中西部、东北的经济、人口首位度明显高于东部。随着我国新一轮农村人口市民化进程加速，省会城市人口首位度有望继续提升。在这背后，需要户籍制度改革进一步发力。

强省会的区域不同特征

从统计结果看，2022年长春是经济首位度排名第一的省会城市，GDP占全省比例为51.6%，经济首位度排名最低的5座省会城市分别是南宁、石家庄、呼和浩特、南京、济南，GDP占全省比例分别为19.84%、16.76%、14.37%、13.76%和13.76%。

经济首位度排名靠前的省会城市主要分布在中西部和东北，体现这些区域强省会特征明显，省会城市的经济特色、产业集聚明显。

东北省会城市的经济首位度都比较高，2022年长春排名第一，哈尔滨排名第八，沈阳排名第十三，3座城市GDP占全省比例均超过25%。

中西部省会城市的经济首位度也明显靠前，2022年银川、西宁、成都、武汉、拉萨、西安经济首位度分别排在第二、第三、第四、第五、第六、第七位，GDP占全省比例分别为50.02%、45.55%、36.68%、35.11%、35.05%和35.05%。

以成都为例，成都瞄准8个产业生态圈28条重点产业链，实现产业加速聚集。2023年，成都新都区航空大部件产业集群、温江区生物技术药产业集群入选工信部2023中小企业特色产业集群名单，至此成都国家级产业集群增至9个。

武汉的产业集聚也十分有特色，自提出“965”产业集群发展思路以来，武汉在集成电路、新能源汽车、生物医药、5G和人工智能产业方面发展迅速。

可以发现，南京和济南等城市所在省份均强调均衡发展，所以省会城市经济首位度常年靠后。在江苏，苏州、无锡、南通、徐州等城市经济发展都十分均衡，南京的经济首位度自然较低。从2023年前三季度GDP来看，江苏各个城市均实现GDP增速4%以上的增长，GDP前3强分别为苏州、南京、无锡，前三季度GDP分别为17655.2亿元、12703.75亿元、11000.56亿元。

除了GDP这一指标，江苏各城市的产业发展也具有特色，苏州重点发展电子信息、装备制造、先进材料、生物医药；南京则在钢铁产业、汽车产业、电子信息制造领域具有集聚优势；无锡则重点发展机械装备、高档纺织、新能源、集成电路等。

山东常年有“双子星”青岛和济南，不过从2022年经济首位度数据看，济南GDP占比还在提升。2022年，山东明确提出，中心城市发展能级加快提升，实施“强省会”战略，期望到2025年，济南经济总量在全国主要城市中实现位次前移，在全省经济首位度达到16%，常住人口达到1000万。

不只山东，贵州、江西、甘肃、湖南等省份均提出强省会战略。贵阳提出，到2025年，贵阳-贵安生产总值达到7000亿元以上，首位度达到27%以上；湖南提出，到2026年，长沙市地区生产总值达到2万亿元左右，城市经济首位度超过30%；江西提出，南昌到2025年地区生产总值占全省比重提升到25%左右，在全国省会城市排名提升至第12位。

在GDP超过万亿的11座省会城市中，成都的经济首位度最高，为36.68%，南京和济南的经济首位度最低，均为13.76%，这其中，7座“双万”省会城市广州、成都、武汉、杭州、长沙、郑州、西安的经济首位度分别为22.34%、36.68%、35.11%、24.13%、28.70%、21.09%和35.05%，仍然呈现中西部高于东部的特征。

21世纪经济研究院认为，东部靠近港口、面向全球，加上产业集聚、地理区位等特点，易形成城市多中心发展模式，比如广东省的广州和深圳，江苏的苏州和南京，省会城市的引擎作用较弱；而中西部城市地处内陆，做强省会城市、带动全省发展，是这些地区基于地理区位的考量，也是长期发展的可行路径。

户籍制度改革如何影响人口首位度？

人口首位度则直观反映了省会城市人口的集聚情况。2022年，西宁是人口首位度排名第一的省会城市，为41.68%，人口首位度排名最低的5座省会城市分别是呼和浩特、南昌、郑州、南京、济南。

将经济首位度和人口首位度结合来看，能够明显看出省会城市的相对强弱趋势。仍以人口首位度20%为界限，超过20%的11个城市中，有9个城市经济首位度超过30%，分别为西宁、银川、长春、西安、哈尔滨、海口、成都、拉萨、武汉，这些城市体现了人口和经济总量的双重集聚，是典型的强省会城市。

21世纪经济研究院发现，27个省会城市中，经济首位度较高的城市，人口首位度也较高，体现人口集聚带来的生产效率、人才红利优势。不过，省会城市的经济首位度明显高于人口首位度，例如2022年长春经济首位度为51.60%，人口首位度为38.61%，银川经济首位度为50.02%，人口首位度为39.79%。

目前来看，各省会城市在人口首位度方面在持续提升，随着户籍制度改革，未来也有可能进一步吸引更多人口流入。

例如，西安2020年人口首位度为32.77%，而2010年西安的人口首位度为22.69%，10年增长了10.08个百分点，提升非常明显。在这背后，自从2017年开始，西安大幅降低落户门槛，成为人口流入重要的“助推器”。

同时，人口首位度超过20%的省会城市数量也在提升，2010年、2020年、2022年分别为6个、10个和11个，这意味着人口向省会集聚的趋势更加明显。

这与各省份提出的强省会战略有关。21世纪经济研究院梳理发现，多数提出强省会战略的省份对常住人口增加都给出了量化指标，也相继放宽落户门槛或实行“零门槛”落户。

例如，湖南提出，到2026年，长沙市常住人口突破1200万人；贵阳提出，到2025年，贵阳-贵安将成为首位度更高的省会城市，城市常住人口达到700万人，城区常住人口达到500万人，城镇化率达到80%左右。

如何吸引人口持续流入？不少省会城市放开了落户限制。21世纪经济研究院梳理发现，2023年以来，广东、江苏、浙江、山东等地相继出台落户优化政策，浙江实行长三角城市群户籍准入年限累计互认。目前，除超大、特大城市外，我国大部分城市实现“零门槛”落户。

例如，浙江和江苏2023年相继降低落户门槛，浙江（杭州市区除外），江苏（南京、苏州市区除外）全面取消落户限制政策。青岛、沈阳、宁波、郑州、武汉等强二线城市也相继放宽了落户限制，尤其郑州的落户门槛进一步放宽。

12月13日，在“2023—2024中国经济年会”上，中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀表示，当前推进新型城镇化进程，会释放巨大的社会需求——我国常住人口城镇化率65.2%，仍有较大提升空间；户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低17.5个百分点，弥补这一差距也会释放巨大需求。

21世纪经济研究院认为，户籍制度改革并非一蹴而就，在放开城乡的户籍限制、实现人口自由流动、福利共享背后，还涉及不同利益主体之间的博弈，未来需要综合考虑城市承载能力、公共服务供给能力、财政压力等因素，有序放开落户限制，关注重点人群的公平问题。