21世纪经济报道 记者钟雨欣 北京报道

新春伊始，万象更新。龙年到来，从国家层面到地方层面，持续优化营商环境的步履不停。

国务院日前印发的《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。进一步维护公平竞争市场秩序，优化营商环境，推动高质量发展。

至于地方层面，广东、上海、江苏、浙江、山东、福建、安徽、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃等地密集召开“新春第一会”，抢抓“开门红”。优化营商环境成为各地“拼经济”的重要抓手。

任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款

《意见》提出，要依法科学行使罚款设定权。政府立法要严守罚款设定权限，科学适用过罚相当原则，新设罚款和确定罚款数额时，该宽则宽、当严则严，避免失衡；能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。合理确定罚款数额，规定处以一定幅度的罚款时，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。此外，定期评估清理罚款规定，及时修改废止罚款规定。 

北京大学法学院教授沈岿在接受21记者采访时指出，《意见》提到“规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额”，而行政处罚法实际上对此没有相关规定，这也向市场主体进一步释放出“同等情况同等对待”的信号，体现了公平公正。

“如果企业的违法行为并未造成严重恶劣的社会后果，不一定非以罚款方式来管理。而且目前来看，一些单行的法律、法规、规章所设定的罚款幅度是不太合理的，起罚数额偏高，即使行政机关给予的是最低罚款，也是‘过罚不相当’。”沈岿进一步补充，在不合理的罚款规定尚未清理完成时，行政机关执法需要充分权衡，必要时可以向有关立法部门征求意见，研究在特定情形下如何解释和适用相关的法律规定。

“并不是只有通过重罚才能加强威慑力，《意见》中提到的教育劝导、责令改正、信息披露等都是非常值得探索的方式。”沈岿还表示，若罚款最低数额与最高数额之间的幅度设置得过大，可能会给行政机关非常宽泛的裁量权，也会给寻租行为带来机会。《意见》对此做出要求，可能也有这方面的考量。 

《意见》明确，要严格规范罚款实施活动。任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。

《意见》还要求，持续加强财会审计监督，坚决防止罚款收入不合理增长，强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。充分发挥监督合力，健全和完善行政执法监督、规章备案审查、行政复议等制度机制。

“确实有些行政机关存在‘以罚增收’的趋利动机，促使他们对于情节较轻的违法行为采取了顶格罚款或高额罚款的方式，这显然是有失公平的。”沈岿说。 

北京师范大学法学院副教授王静指出，疫情之后，个别地方出现罚没收入大幅增长，甚至存在乱罚款、以罚代管、罚款经济等问题，这也与房地产市场遇冷，地方无法再依靠土地财政获得稳定收入有关，《意见》的出台有规范和整顿的意义，能够遏制一些地方政府与民争利、违法罚款的乱象。

记者梳理发现，“小过重罚”的问题曾屡次引发舆论关注。例如，福州陈依伯“买卖芹菜”一案，陈依伯获利14元，却因芹菜农药残留检验不合格，被市场监管部门处以罚款5万元。后因陈依伯无力履行，市场监管局向法院申请强制执行，行政处罚及加处罚款等。

法院审理认为，市场监管局作出“处以罚款五万元”的行政处罚决定，处罚畸重，且该案行政程序违法。故对市场监管局作出的行政处罚决定，裁定不准予强制执行。随后，市场监管局提出复议申请，二审法院裁定驳回复议申请，维持原裁定。

“过罚相当是行政处罚中的重要原则。”王静表示，除了在罚款设定上要落实这一原则，更为重要的是在一个个案件中真正实现公平正义。在行政执法领域要求落实程序性要求对保证实体性公平公正有极其重要的作用，比如听取当事人陈述和申辩、告知和说明理由、重大处罚听证、集体讨论、法制审查等等。

“很多案件引发争议和矛盾，往往就是因为对行政程序不重视、走过场。还有一些案件，是行政执法机关和人员的法治思维、法治知识不足导致的，对行政处罚法本身学习不够，出现机械执法、表面上依法行政、实质上损害法治的行为，这类问题需要通过加强行政执法培训、积极支持公众监督等来化解。”王静说。 

多地“新春第一会”点题营商环境，强调主动服务意识 

开年拼经济，如何为企业纾困解难？如何让企业放开手脚、轻装上阵？多地在新春伊始召开“新春第一会”，持续优化营商环境成为发展共识。 

龙年首个工作日，上海召开2024年营商环境大会，启动“‘潮涌浦江’投资上海全球分享季”系列活动，同时发布《上海市坚持对标改革 持续打造国际一流营商环境行动方案》。据悉，今年已是上海连续第七年聚焦优化营商环境主题。

“营商环境没有最好，只有更好，优化营商环境永远在路上。”上海市委书记陈吉宁表示。他同时指出，要把正确处理政府和市场的关系作为优化营商环境的关键，推动有效市场和有为政府更好结合，落实好“法定职责必须为、法无授权不可为”，坚持依法行政，守牢权力边界，加强对规范性文件和行政行为的合规性审查。

公共部门的服务意识也被上海强调——“坚持以企业感受为导向”“在政策落实中多从企业角度出发”“把‘店小二’这个品牌擦得更亮”“有求必应、无事不扰”…… 

河北省连续第二年将“新春第一会”的主题聚焦优化营商环境，要求各地各部门把优化营商环境摆上重要位置。同时明确了今年要聚焦的重点领域和关键环节，其中指出，变“企业找政策”为“政策找企业”。坚持依法平等保护经营主体合法权益，不断提升法治保障能力。 

陕西省将今年定为“营商环境突破年”，要努力打造政府最诚信、企业最舒心、办事最高效的名片。福建“新春第一会”聚焦民营企业关切，要求在市场准入、政务服务、权益保护、激励创新、要素获取等方面，推动落实一批标志性举措，加强改革系统集成协同高效，充分激发各类经营主体的内生动力和创新。

东北也同样点题“营商环境”。2月18日，吉林省委书记景俊海强调，持续做好“放”和“活”两篇大文章，推动营商环境活力迸发、项目建设质效提升。同日，《吉林省2024年营商环境优化重点行动方案》出台，提到要规范监管秩序，营造公开透明、公平公正的法治环境。吉林省接下来要聚焦行政执法过程中滥用行政裁量权、运动式执法、“一刀切”执法、简单粗暴执法、野蛮执法、过度执法、机械执法、逐利执法等不作为乱作为问题。 

辽宁省委书记郝鹏在“新春第一会”上强调，要把优化营商环境作为推动振兴发展的“撒手锏”，依法平等保护各类经营主体产权和合法权益，营造尊商重商、亲商安商的良好环境和社会氛围，全力打造营商环境“升级版”，以一流营商环境赋能高质量发展。

黑龙江则要求，推动广大干部持续解放思想、转变观念，提升干事创业精气神和真本领。据了解，黑龙江今年将持续完善服务企业“快速通道”，畅通解决问题“绿色通道”，在助力企业做大做强中推动产业转型升级、发展扩量提质。

“新春很多地方将优化营商环境放在重要位置，是因为发展地方经济的底层逻辑已经变化了。”王静指出，地方政府招商引资，既要招得进来又要留得住。如何留得住？营商环境是关键。打造服务型政府、平台型政府，政府依法公正文明执法就是重中之重。

王静补充道，“罚款、处罚、执法…市场主体、老百姓能够感知到的政府就是一个个具体案件。地方政府需真正悟透经济转型的紧迫性和必要性，开春‘振臂一呼’之后，还要看地方政府法治建设的制度安排和逐步落实。”