21世纪经济报道记者 张伟泽 香港报道 

中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议于2024年7月15日至18日在北京举行。财税改革是本次全会的重点议题之一，如何推进新一轮财税体制改革备受关注。

中国宏观经济论坛副主席闫衍在接受21世纪经济报道记者专访时表示，党的二十届三中全会对国家社会经济发展新阶段所遇到的主要问题做了系统性的回应，同时也对未来发展的问题进行了前瞻性部署。

闫衍进一步表示，1994年分税制改革是我国经济转轨时期的系统性制度变革，也奠定了当前我国财政关系的基本格局，在发展中逐步形成了收入分配以及事权和支出责任划分的初步框架。经过30年的发展，中国的财政体系格局不断变化，需要对存在的问题进行改革。

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，要深化财税体制改革，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。

闫衍认为，目前我国财税制度最主要的问题在于央地关系未完全理顺，地方政府支出压力较大。部分具有一定全局性、外溢性意义的支出责任过度下放，导致中央与地方的事权与财权不统一，进而导致地方财政情况的失衡。

根据财政部数据，截至2023年末，全国地方政府债务余额407373亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务158688亿元，专项债务248685亿元；政府债券405711亿元，非政府债券形式的存量政府债务1662亿元。

对于地方政府目前存在的债务问题，闫衍认为，目前地方债务总体风险可控，但结构性和区域性问题较为突出，包括债务压力突出，地方政府债务结构与政府财力存在错配等。中长期来看，需建立并完善防范化解地方债务风险长效机制以及同高质量发展相适应的政府债务管理机制，提升在中长期发展中解决地方债务问题的能力，提升地方政府债务的可持续性。

《决定》也提到，要推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。

数据显示，2023年我国增值税、企业所得税、消费税和个人所得税四大税种总计占税收收入的78.0%。其中，消费税实现收入1.6万亿元，占全国税收收入的8.9%，占全国财政收入的7.4%，且是前四大税种中唯一的中央独享税，占中央财政收入的16.2%，其余均为中央与地方共享税。

闫衍表示，在征管可控的情况下，合理后移消费税征收环节，将进一步扩大消费税税基，充分发挥其筹集财政收入的功能；且在当前地方事权日益繁重、土地财政难以为继的背景下，若进一步将部分收入下划地方，有助于补充地方财力，缓解财政收支矛盾，支持地方经济发展。对于中央而言，消费税目前是中央独享税，后移并下划地方后，中央财政收入将相应减少，或需要通过其他方式来弥补中央财政缺口，例如增加其他税种收入或优化财政支出结构。

以下为对话实录：

央地财税关系需进一步协调

《21世纪》：你认为党的二十届三中全会最主要的焦点和亮点是什么呢？

闫衍：党的二十届三中全会最大亮点在于改革的系统性与前瞻性。这次会议通过的《决定》主题是关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化，这说明我们的改革在向更深的领域推进。本次会议针对如何实现2035年远景目标提出了各领域深化改革的全面要求。这些方面在过去的改革过程中已经有所设定，这一次是在此基础上更进一步地全面深化改革。本次会议提出的这些内容，跟预期的改革方向基本一致。

本次三中全会的焦点在于统筹和协调。首先是关于推动经济高质量发展的问题。这涉及高质量发展的体制、机制。如何构建全面创新的体制和机制，这与经济高质量发展有非常密切的关系。另一方面，健全宏观调控体系，这也跟改革和治理有非常密切的联系。

其次是关于城乡融合发展以及高水平改革开放的问题，这是过去发展过程中遇到的重要问题。这些领域在过去深化改革的过程中都已经有所涉及，但这次是在上一次全面改革的基础上进一步深化。所以从改革的领域观察，（这次）与党的十八届三中全会所提出的改革领域总体一样，但着重强调在这一基础上如何进一步深化改革。

《21世纪》：本次三中全会确定深化改革的一个重点在于财税制度，对于改革重点，财政部部长蓝佛安此前表示，推进新一轮财税体制改革，突出问题导向。你觉得我国目前的财税体制主要存在什么问题？

闫衍：我国在1994年建立了分税制。这套体制是当时我国经济在转轨时期的基本财税体制改革制度。经过30年的发展，中国的市场经济、财政体系格局已经发生了巨大的变化。若要持续地推动改革，则需要形成以收入分配和财权、事权、支出责任划分为基础，建立财税框架。在过去，财税框架已经有所设定。在财税体制经过30年的运行以后，仍然存在一些问题，需要进一步改革。

目前的财税制度存在一些问题，首先，央地关系未完全理顺，地方政府的支出压力较大。经过30年的发展，分税体制与地方政府的职责责任之间发生了很大的变化。目前，央地之间的关系没有理顺，最主要的原因是地方的税收占比较低，地方财权与事权之间存在不匹配。在过去的一段时期，已经进行了相关的改革，但是目前来看我们还有很多问题需要进一步深化。

其次，省以下的财政改革相对比较滞后、不够彻底。一方面，省以下的各级政府之间的事权划分比较模糊，尤其是市以下，这容易导致下级政府被动地接受上级政府安排的事权，加大基层的压力。另一方面，支出责任分担机制也仍待完善。目前来看，基本公共服务支出都是由各级政府共同来承担。存在一事一议、上下博弈、互相推诿的情况，容易导致支出责任的层层下移。所以从这个角度来看，可能需要进行进一步的改革。

再次，税制改革有待深化。目前，地方税以共享税为主，税源相对分散，规模较小，征管难度相对较大。所以，在这种情况下，主体税种欠缺，按照目前的税源结构，不利于地方财力的长期稳定。同时，在过去三四年间，受到疫情的冲击，以及大规模的减税降费，对地方的税收增长也产生了深远影响，导致地方税收与支出之间的缺口不断加大。这些方面都导致了目前地方的财税体制和运作存在很多的困难。在下一步的财税体制改革中，需要进一步完善。

要调整中央与地方的债务结构问题

《21世纪》：这几年来，一方面地方政府的卖地收入在减少，城投债的发行又遇到困难；另一方面在经济面临压力的情况下，地方政府需要采取减税降费的措施来支持民生的发展。在这种情况下，地方政府如何维持自身债务的可持续性？

闫衍：在债务风险的演化发展过程中，地方的财政结构也经历了不断发展的过程。一个方面是，地方的税收收入和非税收入之间的结构发生了变化，尤其是税收收入和一般预算收入和基金预算收入的结构。在过去，随着中国房地产市场的发展，地方财力主要依靠土地出让获取。

但是在2021年房地产市场发生调整以后，地方土地出让面临着大幅下滑的压力。所以在这种背景下，土地出让对地方的基金预算的贡献下滑。导致地方政府债务压力增大。

我们要转变过去以土地财政为主的财税结构，变为真正转移到市场化、有更多新的税源和其他财力推动增长的结构。比方说现在提出的股权财政，实际上更多是通过国有股权以及国有资产来筹集地方财力。

从基金预算角度来看，未来可能还会面临土地出让收入进一步下滑的情况。从税收这个角度来看，当前所提出的提高我们地方的分税比例，将消费税下划至地方等举措，都可以增强地方的一般预算收入比例，从而平衡过去过度依赖基金预算和优化土地房地产税的格局，为下一步化解地方的债务风险从财力上找到更加平衡的措施。

《21世纪》：你如何评价中国地方政府目前的债务水平？要如何解决目前地方政府的债务问题？

闫衍：目前从中国地方政府的总体债务水平来看，中央政府的税负相对比较低，地方的压力比较大。目前我们地方政府的债务余额大约是在40万亿元，这40万亿元都是通过地方政府一般债券和专项债形成的债务，主要是专项债结构快速增长。

从这个角度上来看，下一步我们需要进一步解决地方政府债务风险问题，以及地方和中央之间的总体债务率结构问题。通过加大中央的负债规模，提升中央的负债率，降低地方的债务压力和地方的债务比例。

消费税改革要考虑平衡不同区域利益

《21世纪》：目前国家在财税改革方面已经有一定的思路。其中一个方向就是将消费税后移到零售环节进行征收，进而转变为地方税。你觉得这会对中央和地方的财政带来哪些影响？可能会面临哪些阻力？

闫衍：从目前来看税收结构的调整，实际上是分税制从税源结构上的调整。过去所谓的消费税主要还是属于中央税。现在如果进行中央和地方之间的划分的话，可能就会面临几方面问题。

一个方面是当前的消费尤其是终端的消费仍然偏弱，这也是整个消费税规模增长的硬性约束之一。如果消费没有增长，消费税本身的增长也将是有限的。

第二个方面是消费税如果由中央和地方来征收，征管的难度可能就会存在差异，征管的难度会加大，同时也可能会增加地方的征管成本。所以从这个角度来说，消费税下划地方后可能面临一定的问题。

第三个方面是行业的利益冲突分化和加剧，也可能会加剧横向之间的竞争。消费税如果在地方层面征收，日后可能面临着商品消费在区域之间的分化，从而导致不同区域的消费税征收和征收规模产生差异。有的地方可能经济相对发达，消费税的规模会相对较大。而欠发达地区消费的能力有限，消费税的规模也有限，这就会导致不同区域之间的消费税分布上会产生分化和差异，导致不同的区域之间产生横向的竞争。

《21世纪》：你觉得要如何平衡不同区域之间的消费税分配？

闫衍：这需要我们在制定相关的消费税分解政策的时候，平衡地方的经济消费水平和消费税规模之间的关系。对一些不同类型的消费税，在地方的分解上可能要适当考虑地方经济发展水平、消费水平、分解对地方税规模产生的影响。同时中央在消费税的分解过程中，对于欠发达的区域，在消费税的分配比例以及未来转移支付方面，可能需要做一些区域平衡。

策划：于晓娜

记者：张伟泽

监制：朱丽娜

编辑：胡慧茵 朱丽娜

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（实习生孙迟悦、黄正皓对本文亦有贡献）