21世纪经济报道记者张敏 北京报道 党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对城乡融合发展、土地制度、房地产等热点话题都有涉及，其中对房地产着墨甚多。

《决定》提出，加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度。

房地产与城市化进程、城乡融合发展密切相关，又在国民经济中占有重要地位。近年来，房地产供需关系发生重大变化，楼市告别高增长，并进入深度调整期。

在这种变局下，《决定》为城乡融合发展指出了哪些路径？如何理解房地产地位的变化？哪些制度有望在新的政策周期中取得突破？

针对这些问题，21世纪经济报道记者近日专访了中国区域科学协会副理事长、研究员冯奎。

城乡均衡发展尚存四个障碍

《21世纪》：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。目前来看，影响城乡均衡发展的障碍主要集中在哪些方面？怎样破解这些障碍？

冯奎：一是城乡要素还没有实现完全的顺畅流动。城乡二元结构并没有完全消除，进城、入乡都还有些制度障碍。二是乡村基础设施、公共服务有较大的“缺口”。三是农业产业体系现代化水平不高。四是农民增收方面的空间受限，比如大量的农村土地闲置浪费，难以通过出租、入股、合作等形式增值。

破解这些障碍，要靠城乡融合领域一系列改革。从实践中看，需要将改革置于城乡经济社会的系统中加以考虑，要处理好改革、发展、稳定的关系。

《21世纪》：《决定》再次强调构建城乡统一的建设用地市场，并对深化土地制度改革作出相关部署。未来在解决这一问题过程中，哪些政策有望取得突破？

冯奎：《决定》就“深化土地制度改革”有专节论述，信息量大。我们最近到长三角城市群、成都都市圈等地调研，了解到《决定》中的一些内容反映了近年来土地制度改革的创新实践。

下一步，随着《决定》落实，基层创新会更多、更深入。比如，农村土地的出租、入股、合作等方式会增多，相应的政策会更加具体化。农村集体经营性建设用地的规模还比较小，未来会有一定增量。人口等要素比较集中的城市群、都市圈，有望获得新增城镇建设用地的支持。城乡一二三产业的融合发展要求土地综合开发、用途合理转换，这方面也将有政策进展和实践创新。

房地产有能力保持10万亿元规模

《21世纪》：过去20多年，房地产因享受到土地、人口、金融等红利而实现快速发展。随着红利减退，房地产下一轮发展的机会在哪？

冯奎：1998年以来，中国房地产市场经历了三轮比较明显的下行调整，即2008年、2014-2015年与2022年以来。2022年以来这一轮较长的修复周期跟以往不同，表现为房地产发展新模式的路径更加清晰。

从表象来看，这属于阶段性供过于求。从实质来看，这是宏观经济、人口、城镇化、住房产业模式等进入了新的发展阶段。

我国城镇化水平还有提升空间。房地产年销售规模曾高达18万亿元，现在仍在下滑，但筑底的迹象已有所显现。乐观地看，房地产年销售10万亿元的规模仍然是有相当基础的，机会主要在三个“新”上：城市更新、产业创新、区域焕新。城市更新的范围涵盖住房、社区、工业厂房、城中村等。产业创新主要是结合新型消费业态、创意生产活动等，打造一批的新的空间。区域焕新是城乡融合发展背景下，会有一些新空间、新载体的建设。

《21世纪》：近年来，我国经济转变为高质量发展。在此背景下，房地产在宏观经济中的定位和作用将发生哪些变化？

冯奎：从产业的意义上讲，房地产的重要性有所下降。在建设现代化强国过程中，经济发展需要依靠新产业、新模式、新动能，要发展以高技术、高效能、高质量为特征的生产力。房地产的产业链很长，其中一些领域也具备这些特征，能踏上有竞争力的“新赛道”。但房地产在整体上的高周转、高负债、高杠杆特征，需要进行转型发展。

另一方面，房地产无论就其基本居住和保障功能，还是居民财富属性来讲，作用是无可替代的。《决定》关于“健全社会保障体系”这一部分，房地产的内容被纳入其中，说明房地产在社会保障体系中的地位在上升。

《21世纪》：加快构建房地产发展新模式，是近几年监管层不断强调的内容。房地产发展新模式包括哪些内容？在构建新模式的过程中，还有哪些制度需要完善？

冯奎：我国房地产的构成是不健全的，主要表现为保障房覆盖面不足。十多年前，国家曾提出到“十二五”期末，全国保障性住房覆盖面达到20%左右。还有观点认为，保障房覆盖面起码要达到40%。但我们最近做的研究显示，城市家庭保障房覆盖面不足8%。

因此，房地产发展新模式的内容虽然很多，但核心应该是建立保障房与商品房协同发展的制度模式。

未来的制度完善要有更强的针对性，一是在保障房建设上，要推动保障房的供给，有必要在土地供应、资金投入、运营制度等方面有较多改革。二是在商品房上，要尽可能多地赋予商品房供求的自主性，减少各类不必要的干预。三是着眼于房地产行业与国民经济的关系，进行房地产税收制度等一系列相关制度的优化等。

《21世纪》：在保障房补短板的过程中，需要兼顾哪些因素？目前很多城市在推进收购存量房，用于补充保障房源，这个过程涉及诸多问题，最大的挑战在哪？

冯奎：保障房建设要顾及很多问题，最重要的是要考虑到财政压力、市场波动等情况，所以保障房建设一定需要有十年、五年这类的计划，这样便于向市场和居民传递出明确的信号。

推进收购存量房，顺畅实现“以购代建”并不容易，最大的挑战来源于成本收益的平衡。我们最近与有关研究机构有个测算，收储现房用作配租型保障房，资金成本和运营成本合计在3.5%左右。从收益方面看，我们的合作机构的数据显示，2024年6月重点50城市住房租金收益率为2.27%。即使按市场价的七到八折收储，成本和收益还是很难打平。所以，一些地方反映，房子被地方国企收购之后，库存压力可能会从开发商手里转移到地方国企或地方政府手里。

预售制需渐进式调整

《21世纪》：在房地产调控方面，《决定》指出，充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策。下一步，重点城市还有可能推出哪些楼市调控措施？

冯奎：最为直观的就是加快取消各类限制性措施。从时间维度看，房地产具有周期性，如今房地产供求关系发生了重要变化，对商品房实施限购的必要性越来越小。限购这一措施看起来有点效果，但多数情况下会扭曲市场，也不利于相关制度的建立。

从空间维度看，房地产又具有很强的区域结构性特征。所以，针对不同区域的特点，因城施策进行调整更为重要。重点城市和非重点城市，必须要采取不同的调整方式，这也是对地方政府的考验。

《21世纪》：《决定》还指出，改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。这两项制度的改革是高度关联的，如何调整才能确保制度改革的平稳推进，并有效防范房地产金融风险？

冯奎：《决定》要求必须更好发挥市场机制作用，既“放得活”又“管得住”，这对于我们讨论预售制是有指导性、启发性的。预售制是一个涉及多方主体的资金归集制度，它的问题主要是在执行过程中，房企将项目公司的资金转移走了。以前对这种行为疏于管制，属于“没管住” 。现在如果直接将这个制度取消，或者直接将预售资金交给政府监管，则属于“没放活”，这可能带来开发商融资成本上升、购房者成本上升、行政监管成本上升。

建议对预售制有条件地保留，并在此基础上进行完善调整，调整的目的是让各方获益于该制度，同时又能够各自承担责任，并互相制约。比如开发商收取的定金要有一定比例限制；预售资金应该由整个链条中的获益方银行来监管，并由银行与开发商签订协议；建立预售资金的保险制度或保证金制度。

《21世纪》：《决定》对房地产税收制度的表述是，“完善房地产税收制度。”结合近年来该项制度改革的动作来看，下一步可能会有哪些进展？

冯奎：房地产税收制度是一个体系。一切与房地产经济活动有直接关系的税收都属于房地产税收。在当前的情况下，不排除要减免、合并部分税种，以利于房地产的经营和交易。

现在讨论较多是房地产持有环节的税收问题。这个税收可能迟到，但将来还是会征收的。在房地产持有环节征税，最大的好处是地方获得较稳定的税收收入，有利于改善基础设施并保证公共服务质量。这是有利于城市经济发展的。

至于在操作层面上，呼声较多的是向多套房的少数房主征税，这一部分人群较为富有，他们完全有能力承担。对于绝大多数的住户来讲，应采取免征或先征后返的方式。