21世纪经济报道记者李莎 北京报道 8月27日，国新办举行“推动高质量发展”系列主题新闻发布会。记者从发布会上获悉，2014年以来，共有1.5亿农业转移人口平稳有序进城落户，全国户籍人口城镇化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%。

与此同时，据国家统计局数据，仍有1.7亿进城农民工和随迁家属尚未在城镇落户，推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务。

党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，提出推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。并明确要探索建立全国统一的人口管理制度。

公安部治安管理局局长仇保利在前述新闻发布会上表示，公安部将加快推行经常居住地登记户口制度，深入实施高频户政业务便利化举措，积极探索建立全国统一的人口登记管理制度，加快推进居民身份证、居住证功能衔接并轨，稳步推进户籍管理领域立法，扎实有序推进农业转移人口市民化，更好地助力城乡融合发展。

十年来1.5亿农业转移人口进城落户

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》印发，首次提出常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，强调有序推进农业转移人口市民化，提出要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化。

8月27日，公安部分管日常工作的副部长亓延军在国新办新闻发布会上表示，2014年以来，共有1.5亿农业转移人口平稳有序进城落户，全国户籍人口城镇化率由2014年的35.9%提高到2023年的48.3%。

与此同时，2023年我国常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率之间的差距仍然明显。

中央党校（国家行政学院）公共管理教研部教授竹立家向21世纪经济报道记者表示，城市化水平是现代化水平的重要判断指标，而城市人口增加是推进城市化进程的显著特点。过去二十多年我国城镇化经历了快速发展期，“十四五”以来城镇化率增速有所放缓，但城镇化率仍有较大提升空间。

竹立家表示，随着城市常住人口增加，一些农民工及其随迁家属尚未落户，仍是城市“候鸟”，甚至部分农民工与家属存在城乡分离的情况，农村留守儿童、妇女和老人问题备受关注。推进农业转移人口市民化，对于提升这一群体的生活质量、精神状态，以及提振消费都有重要意义。城市户籍人口增加也是推动城市高质量发展的一个标志，关乎城镇化发展质量。

前不久，浙江大学中国新型城镇化研究院院长、教授张蔚文撰文指出，对于有意愿、有能力、有条件落户的农业转移人口，应让他们逐步落户、成为城镇户籍居民。进一步深化户籍制度改革，逐步放开放宽落户限制，提高户籍登记、迁移便利度。

7月底，《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（后简称《行动计划》）印发，将推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务。

《行动计划》提出，要进一步拓宽城镇落户渠道，努力缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利。

进一步深化户籍制度改革

8月27日，亓延军在国新办新闻发布会上介绍，目前，东部地区除个别超特大城市，中西部地区除个别省会（首府）城市以外，全面放宽放开了落户限制。

在此基础上，《行动计划》提出要放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮向21世纪经济报道记者表示，部分农村人口不落户城镇，尚未市民化，很大程度上同农村土地集体所有制的福利有关。很多农村人口担心“农转非”以后不能转回乡村，而这可能影响他们的宅基地、耕地和村集体经济等收益。

马亮表示，人户分离由来已久，期望居民在常住地落户，实现人户匹配，才能按人口常住地提供公共服务，而不是按照户籍人口安排公共服务。但不少人存在租房住的情况，如果“租购同权”无法实质性落地，人们难以享受教育、医疗和养老等方面的公共服务和福利，也会影响落户积极性。

马亮认为，促进农业转移人口市民化的核心是要坚持以人为本，让人们看到落户城市的切实红利，才能真正吸引人，否则很难强制性要求人们落户城市。可以考虑创新双重户籍制度，即在农村户籍地和城镇常住地都可以入户，但是需要逐步融合或有所侧重。

对于《行动计划》中提出的完善超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制，马亮认为，取消年度限额不意味着完全放开，而是让希望积分落户的人能够有预期。目前积分落户是看当年多少人排队，申请人不清楚自己能否排上，存在不确定性，也影响落户积极性。但是，打破限额而明确标准，每个人就可以有稳定的预期，能够明确知道自己大概什么时候可以入户。这既可以控制超特大城市人口规模，也能够吸引人落户。

仇保利在发布会上表示，公安部将会同有关部门深入研究论证、采取有力举措，扎实有序推进农业转移人口市民化，更好地助力城乡融合发展。

具体来看，一是加快推行经常居住地登记户口制度。目前，全国大多数城市全面放宽放开了落户限制。下一步，公安部将指导各地在坚持合法稳定就业或合法稳定住所（含租赁）基本条件的基础上，分类施策、因地制宜，更好地促进农业转移人口进城落户。

二是深入实施高频户政业务便利化举措。近年来，公安机关深入推进高频户政业务“跨省通办”。下一步，公安部将指导各地在全面实施户口迁移、居民身份证、临时居民身份证“全国通办”基础上，稳步推进居民身份证补换领等高频户政事项“全程网办”。

三是积极探索建立全国统一的人口登记管理制度。下一步，公安部将持续深化户籍制度改革，加快推进居民身份证、居住证功能衔接并轨。以公民身份号码为唯一标识，加快推动部门间人口信息资源依法互联共享，实现就业、教育等信息汇聚，更好推进“高效办成一件事”。稳步推进户籍管理领域立法，为全国统一的人口登记管理制度提供法治保障。

竹立家表示，近年来各地持续推进户籍制度改革，通过提升就业能力，创造更多工作机会，完善城市基础设施和公共服务，提升城市吸引力。三四五线城市是农业转移人口重点流入地，县城是农业转移人口市民化的重要承载体，应推进地级市和县域经济发展，完善产业梯度有序转移，提升地级市和县域的发展水平和发展质量，吸引更多农业转移人口就近城镇化。