21世纪经济报道记者柳宁馨 杭州报道

日前，国家医疗保障局党组成员、副局长李滔带队赴江苏省南京市、南通市调研长期护理保险工作，提出坚定不移扩大长期护理保险制度覆盖面，推进具有中国特色的长期护理保险制度建立。

截至2023年底，我国60岁及以上的老人达到了2.97亿，占总人口的21.1%，65岁及以上的老年人口2.17亿，占总人口的15.4%。我国社会老龄化程度加深，失能老年人照护是养老服务的重要内容。长护险是为失能人群提供护理服务或资金保障的一项社会保险制度，正发挥着日益重要的作用。2016年起，我国启动长期护理保险制度试点，2020年进一步扩大试点范围，目前已在49个试点城市逐步推广。

围绕我国养老实践、长护险试点等话题，21世纪经济报道采访了上海社会科学院信息研究所长江经济带研究室主任研究员杨昕，在她看来，失能老人照护的确是我国老龄化进程中的难题之一。长护险试点各地特色探索不一，这项政策的碎片化情况较为严重，为今后的扩面等带来障碍。因此，在推进建立的过程中，一方面要尽可能从现有的各地模式中提炼出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要赋予地方政府一定的自主权力，避免因一刀切带来的不适。

“随着我国老龄化、高龄化程度的加深，长期护理保险的重要性会上升，因而制度设计需从长期、连续、可调等角度考虑，且要加强社保、民政、卫健、财政等部门的协作。”杨昕说。

养老服务内容、资源配置问题是关键

《21世纪》：随着我国社会老龄化程度加深，我国在解决超大规模老年人口养老服务过程中，还有哪些紧迫的理论难题？

杨昕：理论方面亟需厘清的是，区分老年的阈值应该是静态的还是动态的。目前，全世界对老年人的划分有两个标准，一个是65岁及以上，这是联合国在1956年时提出的；另一个是60岁及以上，这是联合国在1982年提出的。

在1956年，全世界人口的平均预期寿命为50岁，发达国家也不过67岁，我国仅45岁。而到2023年时，全世界人口的平均预期寿命已经达到73.2岁，发达国家79.9岁，我国达到78岁。随着人类寿命的不断延长，同样65岁的人在1956年和2023年的健康状况有很大不同，再加上教育年限增长，人的各生命阶段的划分其实是在不断变化的。

在这种变化趋势下，老年人口的起始年龄应该继续保持不变还是应该有所调整，关系到对国家人口老龄化程度、发展速度等判断的准确性，是合理配置养老资源、提供养老服务、完善退休和社会保障制度，乃至发展银发经济等一系列政府行为的前提和基础。

《21世纪》：具体到我国养老实践方面的难题有哪些？

杨昕：实践方面可能需要弄清楚两个问题，一是养老服务是为了让老年人延长积极参与社会生活的时间，还是仅把他们作为照料对象提供照料服务；二是养老服务资源配置的基础是否面向所有60岁以上或65岁以上的老年人。

对第一个养老服务内容问题，涉及积极老龄化的概念。积极老龄化是世界卫生组织提出的，它强调让人们认识到自己在各方面的潜能，并按照自己的需求、愿望和能力尽可能延长参与社会生活的时间，同时，当人们需要帮助时，能获得充分的保护、保障和照料。从这个理念出发，养老服务不仅涉及生活照料、卫生医疗方面，在精神慰藉、克服数字鸿沟、帮助社会参与等方面也有很多需要做的工作。

第二个主要是希望解决提升养老资源配置效率、防止浪费的问题。养老事业发展是一项投入较大的工作，无论是硬件设施建设还是人员队伍培养都需要大笔资金。作为公共服务的重要内容之一，养老事业的主要资金来源是政府，准确估计需求很重要，要把好钢用在刀刃上。

在这两个基础问题之上，养老事业的筹资问题、队伍建设问题、医养结合问题、普惠与多样性需求兼顾等问题也亟待解决。

《21世纪》：例如在机构养老床位增长方面，有哪些需要提前考量规划的内容？

杨昕：以机构养老床位建设为例，目前的做法是按照全部人口中60岁及以上人口的一定比例，在全部机构养老床位中规定基本床位的比例。

以上海为例，2021年到2023年期间，上海养老机构的床位数从15.86万张增加到16.69万张，但根据《上海市养老服务统计监测报告》的数据，机构入住率是在下降的，目前尚不到50%。

虽然由于建设周期的原因，机构养老床位建设需要打一定提前量，特别是未来10到15年，上海大概率进入高龄化快速上升的阶段，床位建设需保持一定节奏，但比例的合理性可能还是有再思考的空间。

失能老人照护社会化服务是主流

《21世纪》：11月8日，国务院常务会议提出，强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务。失能老年人照护是不是我国老龄化进程中的难题之一？

杨昕：失能老人照护的确是我国老龄化进程中的难题之一。失能老人需要的照护强度高、时间长、专业性强，对硬件设施以及护理人员队伍都有较高要求。由于人口基数大，即使失能老人占比并不算高，绝对规模上也不小。

根据民政部相关数据，截至2023年底，我国失能老年人规模约3500万，占60岁及以上老年人口的11.6%，而到2035年规模有可能上升到4600万。随着我国家庭核心化、小型化，失能老人的照护工作由家庭成员承担显然不可能，此类服务的社会化提供将是主流。

《21世纪》：从制度上来说，失能老年人照护还有哪些地方应该进一步完善？

杨昕：一是要加大养老机构内设医疗机构的支持力度，加快推进医养深度融合，通过鼓励医疗机构与养老机构的深度合作，提升现有养老机构的医疗护理水平。

二是要进一步完善不同保障制度的衔接、合作、转续，尽可能帮助失能老人及其家庭减低经济压力，特别是困境家庭老年群体，这里涉及长期照护保险、医疗保险及其他相关老年社会福利等。

三是提升养老护理人员队伍的专业化水平，以提升服务质量，这里既包括拓展职业教育专业设置，也包括对现有人员的职业培训，还有对于失能老人家庭成员的基本知识和技能的普及。

四是学习发达国家的先进经验，对于失能老人承担照护工作的家庭成员予以支持，包括资金补贴、喘息服务及技能培训，以鼓励家庭成员居家承担更多的照料工作。 

长护险扩面需提前留政策接口

《21世纪》：目前我国正在推进建立长期护理保险制度。但是从各地的情况来看，一方面老龄化程度不一，另一方面财政现状也有差别。在推进建立长护险过程中应该注意哪些问题？

杨昕：自2016年我国在15个城市开展长护险的试点工作以来，各地都积累了一定的经验，并形成了符合自身特点的模式。但各具特色的试点使得这项政策的碎片化情况较为严重，各地在参保范围、筹资渠道、保障水平、保障享有评估等方面都不同，为今后的扩面等带来障碍。

从风险分担的角度来看，统筹层面高、风险池大，分散风险的效果相对更好，则会提高社会保险的稳定性。因此，在推进建立的过程中一方面要避免各地政策的差异过大，尽可能从现有的各地模式中提炼出共性，且需提前留有政策接口；另一方面也要赋予地方政府一定的自主权力，避免因一刀切带来的不适。

在推广建立的过程中需要注意区别长期护理保险、基本医疗保险、老年人社会福利等的不同，尽可能减少不同保险和社会福利之间的重叠。随着我国老龄化、高龄化程度的加深，长期护理保险的重要性会上升，因而制度设计需从长期、连续、可调等角度考虑，且要加强社保、民政、卫健、财政等部门的协作。

《21世纪》：上海作为我国最早开展长护险试点城市之一，有哪些经验探索？

杨昕：上海的长护险服务以政府直接参与为主，实施与经办不依靠其他保险机构。上海的长护险需求评估与国家标准相比更为详尽，申请人的精神健康水平也包括其中。在享有服务方面，对于服务时长和内容进行严格规定，尽量避免与生活类的居家上门服务出现重叠，以免浪费公共资源。

上海在长护险服务提供的过程中充分利用互联网、AI技术，实现信息技术的多场景应用，提升服务可及性、便利性。上海医保局牵头制定多种管理规范与操作规程，尽可能解决由于人为因素造成的偏差，以保证评估结果的准确性、科学性和一致性。

《21世纪》：你对失能等级评估制度、拓宽养老服务人才来源渠道方面有哪些建议？

杨昕：关于拓展养老服务人才来源，无非是培养、引进两个渠道。培养又包括职业教育和职业培训，前者要丰富中等高等职业院校的专业设置，根据现有专业队伍存在的短板设计不同学习时长的课程，而这种学校培养不一定在本地，也可在外地进行定向委托培养等；后者则是注重在现有从业人员队伍中进行职业培训，通过分等级的职业资格证书以及相应的薪酬体系来鼓励促进现有从业人员对提升自身专业技能的积极性。

从引进这个渠道来说，一方面是直接引进成熟的专业人员，另一方面是引进有经验的职业教育和培训团队。