21世纪经济报道记者周潇枭 北京报道 12月13日，全国发展和改革工作会议在京召开，会议梳理总结2024年以来工作进展和成绩，研究部署2025年发展改革重点任务。国家发展改革委党组书记、主任郑栅洁作工作报告，委党组成员出席会议。

会议指出，2025年发展改革系统要更加注重推动经济持续向上向好，更加注重依靠改革创新培育壮大发展新动能，更加注重做强国内大循环，更加注重在发展中保障和改善民生，更加注重统筹高质量发展和高水平安全，不折不扣做好明年发展改革重点工作。

会议明确了2025年发展改革领域十大重点任务，包括加大宏观政策逆周期调节、全方位扩大国内需求、推动进一步全面深化改革举措落实落地、加快建设现代化产业体系等。

全方位扩大国内需求

会议指出，2025年要全方位扩大国内需求。加快推动“两重”建设，扩大有效益的投资，统筹用好中央预算内投资、超长期特别国债、新增地方政府专项债等各类建设资金，推动尽快形成更多实物工作量，持续推动重大项目引入民间资本。加力做好“两新”工作，实施提振消费专项行动，推动消费扩量提质增效。

2024年我国发行1万亿元超长期特别国债，其中7000亿元用于支持“两重”建设，3000亿元用于“两新”工作。

“两重”建设资金，今年重点用于支持长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，“三北”工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域建设。其中，全国79个人口流入重点城市的普通高中、医院病房改造等项目，今年累计安排超长期特别国债资金2921亿元加以支持。

“两新”工作资金，今年有1500亿元用于设备更新改造，聚焦工业、农业、建筑、教育、交通、文旅、医疗等7个重点领域，带动设备工器具购置投资实现两位数的高增长；另外1500亿元用于消费品以旧换新，重点支持汽车、家电、家居等品类，政策效应在逐渐释放，带动9、10月份相关消费实现较快增长。

中国国际经济交流中心秘书长张永军表示，近期我国有效总需求不足的问题持续存在，需要通过加大宏观政策力度来克服。考虑到2025年我国面临外部环境不确定性较大，出口压力可能加大，因此总需求扩张将更加依靠扩大国内需求。扩内需要找到新的增长点，目前中国扩大消费主要是针对家电、汽车等耐用消费品，明年可能会面向更多消费品，而且可将扩大服务性消费作为一个重要途径和抓手。另外，可以通过扩大对外开放来扩大有效需求，比如，今年中国对更多国家采取免签政策，吸引更多外国游客来华消费，也是扩大内需的一个途径。

会议指出，深入推进以人为本的新型城镇化建设。统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，推进农业转移人口市民化，促进大中小城市协调发展，提高城市安全韧性水平。

推进新型城镇化建设，是2025年超长期特别国债等资金的重点支持领域，也是2025年扩大有效投资的重要抓手。

10月8日，国家发展改革委副主任刘苏社在国新办发布会上表示，我国城市发展已经进入了增量建设和存量更新并重的阶段，今后几年城市更新仍是政府投资的支持重点，2025年也将继续加大力度。今年提前下达部分明年项目清单和投资计划中，城市更新就占有一定比例，主要安排城市燃气、供排水、供热等管网建设，推动解决燃气管网老化、城市内涝、供水管网漏损等突出问题；同时，要继续统筹中央预算内投资，加大对城镇老旧小区改造、城中村改造、危旧住房改造等城市更新项目的支持力度。

推动全面深化改革举措落地

会议指出，2025年要推动进一步全面深化改革举措落实落地。紧盯重要领域、关键环节进行重点改革攻坚。突出抓好全国统一大市场建设，修订出台新版市场准入负面清单。加力推动民营经济发展，推进《民营经济促进法》尽快出台。

拥有超大规模且极具增长潜力的市场，是我国发展的巨大优势和应对变局的坚实依托。构建全国统一大市场，要科学界定政府和市场的边界，防止不当行政干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；要完善全国统一大市场基础制度，规范无序竞争，避免搞封闭小市场、自我小循环；要规范地方招商引资法规制度，明确优惠政策实施边界，防止“内卷式”恶性竞争等。

中国宏观经济研究院研究员张燕生表示，全国统一大市场的建设是一个市场化、法治化、国际化的过程。要打破地方保护和行政性垄断，需要建立起一套市场化、法治化、国际化的管理规范。同时，要加强市场监管和执法力度，确保各经营主体在公平、公正的环境中进行竞争。

会议指出，要加快建设现代化产业体系，推动重点产业提质升级。大力支持制造业高质量发展，综合整治“内卷式”竞争。加快新兴产业发展和未来产业培育，抓好数字经济高质量发展。

招商证券研发中心团队研报指出，“内卷式”竞争指资源在内部过度耗用、同质化竞争严重，导致效率下降和无序竞争加剧。这种现象在地方政府之间和企业之间均有体现。在企业方面，新兴行业中以“光伏”行业为代表。近期，除了行业协会倡议等自律措施外，下调光伏出口退税率、行业规范进一步控制新增产能等政策正在逐步规范企业“内卷式”竞争行为。

上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭表示，“内卷式”恶性竞争，最典型的是竞相压价扩张产能。一些地方政府为扩张GDP，以恶性竞争方式招商引资，比如违规减税、财政奖补、压低土地价格等，变相支持了行业扩张和竞相压价。要整治“内卷式”竞争，需要从源头上遏制地方政府对于生产要素市场的补贴和扭曲，需要推动《公平竞争审查条例》等法规政策的执行到位。

中信证券首席经济学家明明表示，预计未来政府投资将更加聚焦关键领域和薄弱环节，在现代化产业体系、关键核心技术攻关、新型基础设施、节能减排降碳等领域发力，减少低效、重复建设，把钱用到刀刃上。部分产能过剩行业的企业投资有望得到规范，鼓励企业根据市场需求和自身优势，合理规划产能扩张，避免盲目跟风。预计明年一些标志性改革措施将加快落地，例如推进全国统一大市场建设，创造更加公平、更有活力的市场环境；更大力度地吸引和利用外资等。