冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）

从城乡区域发展的视角来看，2024年或许可以说是一个标志性的年份。这一年，城乡融合发展开启新的阶段。作为城乡融合的重要载体，以“同城化”为重点内容的都市圈改革发展再提速。

都市圈发展为何重要

从区域城乡的视角来看，1978年至1984年是我国以农村改革为重点，1984年之后则是以城市改革为重点。2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（简称《决定》）提出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，开启了城乡融合改革发展的新阶段。

《决定》就城乡融合改革部署了一系列任务，其中明确提出“建立都市圈同城化发展体制机制”。其他多项改革任务，实则都是与都市圈密切相关，比如要求加快农业转移人口市民化；要求健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局；要求深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系等等。国家有关部委提出培育都市圈的专项行动。2024年中央经济工作会议再次提出“发展现代化都市圈”。

从历史的视角来看，在区域城乡发展的第一个阶段，小城镇兴起是突出现象；在第二个阶段，城镇化率跨过30%、50%两个“节点”，进入60%~70%的区间，一批超特大城市崛起，城市群都市圈改变了我国的经济地理版图。在第三个阶段，都市圈进一步提速，将成为强大的空间力量。

都市圈为什么受到这么高的重视？以往大家讨论都市圈发展，更多地是就国内情况来谈，因为几十座都市圈的国内生产总值占全国比重超过六成，成为经济发展的“大盘”“底盘”，其蕴含着雄厚的内需潜力，是我国实现经济增长的主要来源。当前，还有一个重要的考量，即从国际方面看，我国这些大体量、高能级、硬资源、强承载的都市圈，是参与国际竞争，实现高质量发展、高水平安全的主要空间。

要实现都市圈的预期发展目标，要靠改革，靠制度创新。在国际比较的视野下来看，欧美等国家的都市圈制度创新主要是在治理机制方面进行优化改进，它们有许多具体的做法仍值得我们参考借鉴。我们的制度创新，当前阶段，首重体制机制改革，包括突破不合理的行政壁垒、改革城乡二元结构等等。我国都市圈面临着系统性、整体性、制度性改革的任务，也面临着现代都市圈治理创新工具手段创新的任务。一方面要看到改革的难度较大，但另一方面也要看到改革中蕴藏的强大内需动力和发展活力。

以改革促进都市圈发展

2024年，中国区域科学协会、北京大学、南开大学等方面的专家组织联合课题组，对成都都市圈等地的一批改革案例进行了研究。这些改革涉及到的内容包括优化都市圈发展布局、推进基础设施同城同网、协同提升创新驱动发展水平、共建现代高端产业集聚区、提升开放合作水平、促进公共服务便利共享、推进生态环境共保共治等等具体领域。在国内外都市圈比较的视野下，笔者认为以下四方面的改革可能是具有方向性的。

一是经济区与行政区适度分离的改革。国际上其他的一些大都市圈解决这个问题，主要是在规划和执行两个层面。比如“区域规划协会（RPA）”从1929年开始制定针对纽约都市区总体发展规划，提出解决方案。一些国际大都市圈建立了“大区政府”等形式，来推动规划落实，如法国政府于1960年代设立巴黎大区（即法兰西岛大区）这一行政层级，包含巴黎市、近郊3省和远郊4省，以便在更大范围内平衡巴黎与周边地区的发展。但总体来说，无论是RPA还是巴黎大区，它们在规划的约束性程度、执行机构的有效性水平方面，都有诸多掣肘因素。

我国一些较为发达的都市圈，在规划的系统性以及执行机构的效能效果方面，形成了重要的改革成果。比如成都都市圈形成了以发展规划为统领、国土空间规划为基础、各类专项规划和毗邻地区规划为支撑的“1+1+N”的规划体系。在执行层面，成都都市圈建立了常设性的“同城办”机构，这个机构传递中央政府的指导意见，汇聚地方的各类支持条件，成为具有富有弹性、创新力的“夹层治理”模式。

二是政府、市场与社会三者协同改革。全球经合组织（OECD）70%的都市圈设立协同治理机构。地方政府、社区、企业团体、第三方组织之间形成了“合作责任”（Duty to Cooperate）、“告知和协商责任”（Duty to Inform and Consult）、“地方企业团体”（Local Enterprise Partnership）等机制，这些机制看上去都比较“精致”，但由于区域协调涉及的事项大多无管制权或立法权，导致政策无法得到法律保障并有效地落实；也由于这些区域长期纠缠于一些规则条文，行动效率反而不高。

恰恰在我国的一批都市圈中，政府、市场、社会力量互相补充，展现出合作的“张力”，尤其是“人缘相亲”这一条弥补了成文性机制不足的短板，因而总体推动力较强、效果突出。

三是城乡融合要素配置与体制机制改革。国际上，一批发达的都市圈城市化率达到70%以后，城乡之间形成从城到镇到村的连接体，城乡融合达到较高水平。但是随着人口减少、资源向中心城市集聚，乡村衰败的问题也较为突出。法国为此提出农村地区和小市镇成立“市镇共同体”，成为法国区域制度最引人注目的亮点之一。我国一些都市圈围绕农村人口进城、城乡土地要素流转、城市公共服务向乡村延伸等开展了一系列改革，其中许多改革并没有国际上的案例经验可循，值得从制度经济创新等方面进行理论总结与模式概括。

四是央地关系优化及治理结构改革。发达国家的中央政府，普遍将区域发展的约束性权力下放，同时还出台一些支持都市圈的政策，如建立“发展基金”等。在欧盟的一些国家，兴起“城市知识网络组织”“欧盟大都市区网络组织”“欧盟区域发展基金”等。我国中央政府针对都市圈，从规划、重大项目、重大平台等方面提供一系列政策支持。从都市圈实践来看，多项改革也是有关部委的支持下才得以实现。当然，都市圈改革的供给侧政策还有相当大的空间，如加大超长期特别国债、地方政府专项债等资金要素支持；在土地、能源、环境、数据等要素配置方面给予都市圈指标单列；支持都市圈开展首创性、集成式改革，赋予更多先行先试点；支持都市圈加快制度型开放步伐等等。

发挥都市圈“五种效应”

都市圈要充分释放新动能，有必要发挥“五种效应”。第一，全国十几个都市圈发展规划、国土空间规划、专项规划陆续获批、亮相，需要进一步将有关都市圈的各类规划的内容细化，实现三个“转换”，也就是转换成市场语言、项目语言、改革语言。

第二，都市圈的规模经济效应正在逐步显现，需要集全“圈”之力，围绕“大走廊”“大通道”“大平台”“大产业”打造几个规模大、能级高、辐射强的标志性改革成果，增强其发展的核心动能。

第三，未来的营商环境竞争，是城市的竞争，也是都市圈与都市圈之间的竞争。建议在都市圈推进“高效办成一件事”的营商环境综合性改革，建设一批能办事、办成事的“圈圈儿”。

第四，在都市圈开展集成式改革，既注重发挥大城市制度创新的扩散效应，也注重发挥一些中小城市、小城镇、乡村制度创新的推广应用。要让都市圈大大小小的“齿轮”都转动起来，进一步形成改革和发展的“动力源”。

第五，韧性增强效应。都市圈是实现高质量发展、高水平安全的重要空间。建议继续识别都市圈韧性建设的关键问题，在一个又一个韧性项目的基础上，着手规划建设韧性都市圈区域。在新的国际环境下，有效增强都市圈在全国统一大市场建设、在畅通国内大循环当中的枢纽地位与保障能力。