21世纪经济报道记者李莎 北京报道 2024年中央经济工作会议明确，要大力实施城市更新，这也是2025年全国住房城乡建设工作的重点任务之一。1月3日，2025年首场国务院常务会议召开，研究推进城市更新工作。

会议指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。

中指研究院研究总监吴建钦向21世纪经济报道记者表示，城市更新将是2025年扩大内需的重要抓手，国常会对城市更新工作进行部署，将有效推动各地的城市更新行动进一步加速。

城市更新为扩内需重要抓手

我国经历了规模大、速度快的城镇化进程，2023年常住人口城镇化率已超过66%。

“在城镇化快速推进过程中，地下管网不完善、城市功能布局不够合理等短板和问题日益凸显。”上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任陈杰在接受媒体采访时表示，当前，我国城市发展从增量扩张进入存量优化阶段，要在城市更新中不断解决“城市病”，补短板、强弱项。

城市更新多次被写入政府工作报告，2024年中央经济工作会议将城市更新作为提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求的重要任务，2025年首次国常会进一步对推进城市更新工作进行部署。

对此，上海易居房地产研究院副院长严跃进向21世纪经济报道记者表示，这意味着城市更新成为扩内需的重要抓手，2025年要保持经济稳定增长，城市更新将发挥更有力的功能和导向。

国常会明确，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升。严跃进认为，这也体现了在新一轮“好房子、好小区、好社区、好城区”的规划建设中，城市更新将发挥更大作用。从房地产角度看，城市更新有助于提升城市面貌和居住品质，也可以持续巩固房地产市场止跌回稳态势。

吴建钦表示，从近期重要会议对城市更新工作的部署来看，城市更新将成为2025年政府投资工作支持的重点方向之一。为了真正发挥城市更新的扩内需的作用，城市更新多空间更新、多效益兼顾、多模式创新、多机制支持、多要素保障、多主体参与的可持续更新模式将加速构建。

国常会指出，要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。

前不久召开的全国住房城乡建设工作会议明确，要坚持“先体检、后更新，无体检、不更新”，建立城市体检和城市更新一体化推进机制。坚持问题导向，查找人民群众身边的急难愁盼问题；坚持目标导向，找出影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项，体检出的问题就是更新改造的重点。要深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规。

国常会明确，要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。

全国住房城乡建设工作会议对2025年城市更新工作的部署中也提出了一些具体任务，如谋划实施一批城市更新改造项目，全面完成2000年底前建成的城镇老旧小区改造任务，基本完成已排查出老化燃气管道的更新改造任务，基本消除县级城市建成区黑臭水体。持续实施完整社区建设、既有建筑改造利用和老旧街区更新改造、地下管网管廊建设改造、建筑市政基础设施设备更新等。鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅。

加强用地、资金等要素保障

2024年4月，在第二届中国城市更新创新发展高峰论坛上，北京市城市规划设计研究院院长石晓冬谈到，城市更新是一个涉及空间规划、人居环境、历史文化保护、生态修复、防灾减灾等全方面城市问题的系统性工程，既要服务于当前城市发展，又要实现未来城市发展的要求，还要面对许多遗留问题。需要明确的目标、科学的方法，有力的组织，给予城市更新“三位一体”的系统性保障。

吴建钦表示，当前城市更新的难点主要集中在规划、土地、资金三个方面。

国常会强调，要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。

对此，吴建钦认为，在用地保障方面，下阶段或主要从盘活利用存量低效用地着手加大支持力度。随着城市更新片区化、综合性特征进一步增强，下阶段针对土地复合利用过程中存在的土地用途界定、土地使用年限确定、土地价款计收等重要事项仍将进一步细化，确保可落地。特别是土地用途、规划调整和年限等相关支持政策将有利于进一步激励市场主体参与城市更新业务。

在资金保障方面，吴建钦表示，核心是构建多元化的资金来源渠道。在财政资源方面，下阶段特别是中央财政补助资金、专项债券等财政资金对城中村改造、老旧小区改造等项目的支持力度有望加大。在金融资源方面，下阶段政策性银行对城市更新（特别是城中村改造）专项借款的支持力度有望加大。在市场化融资模式方面，下阶段在城市更新基金设立、支持符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金方面支持力度有望加大。

国常会指出，要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。

目前部分地区已有相关探索和实践。比如在规划及土地方面，截止到2024年9月下旬，《北京城市更新条例》配套政策已出台40项，用地功能混合、工业用地先租后让、五年过渡期实施细则、项目库管理、统筹主体确定等政策均已明确。

再如2024年8月，自然资源部印发《低效用地再开发试点第一批典型案例》，其中涉及的18个典型案例对盘活低效用地的政策实施路径等进行探索创新。

在资金支持方面，吴建钦表示，在城市更新领域，目前各地政府加大力度寻求可持续的投融资模式创新，主要包括三个方面。

一是加大财政支持力度，包括财政直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息、发行政府专项债等。例如，江苏出台“城新贷”财政贴息政策，对城市更新重点领域给予1个百分点的省级财政贴息。

二是引导开发性、政策性金融机构参与。例如，部分城市与国家开发银行签署战略合作协议，通过“政策性开发性金融工具＋银行贷款”投贷联动、贷款利率优惠等方式，支持城市更新重点领域。

三是畅通社会资本进入渠道。例如，目前全国已有数十个城市设立了城市更新基金，将债权融资转为股权融资，资金的使用周期更加灵活，能够较大程度满足城市更新开发周期长、资金需求大的特点。